O Plano Marshall: Design, Realizações e Significado

O Plano Marshall e o Presente1

Entre 1948 e 1951, os Estados Unidos empreenderam o que muitos consideram ser uma de suas iniciativas de política externa mais bem sucedidas e programas de ajuda externa mais eficazes. O Plano Marshall (o Plano) e o Programa de Recuperação Européia (ERP) que gerou envolveu um esforço ambicioso para estimular o crescimento econômico numa Europa desanimada e quase falida após a Segunda Guerra Mundial, para evitar a propagação do comunismo para além da “cortina de ferro” e para encorajar o desenvolvimento de uma economia mundial saudável e estável.2 Foi concebido para alcançar estes objectivos através de três objectivos:

• a expansão da produção agrícola e industrial europeia;
• a restauração de moedas, orçamentos e finanças sólidas em países europeus individuais; e
• a estimulação do comércio internacional entre países europeus e entre a Europa e o resto do mundo.

É uma medida da impressão positiva do Programa de Recuperação Econômica que, desde então, em resposta a uma situação crítica enfrentada por algumas regiões do mundo ou a algum problema a ser resolvido, há apelos periódicos para um novo Plano Marshall. Nos anos 90, alguns membros do Congresso recomendaram “Planos Marshall” para a Europa Oriental, a ex-União Soviética e o meio ambiente. Enquanto isso, estadistas internacionais sugeriram Planos Marshall para o Oriente Médio e a África do Sul. No século 21, continuam a existir recomendações para programas de assistência semelhantes aos do Plano Marshall para refugiados, infraestrutura urbana, Iraque, países afetados pela epidemia do Ébola, fronteira EUA-México, Grécia, e assim por diante.3

Geralmente, essas referências à memória do Plano Marshall são citações para replicar seu sucesso ou sua escala, em vez de todos ou quaisquer detalhes do Plano original. A replicabilidade do Plano Marshall nestas diversas situações ou no futuro está sujeita a questionamento. Para entender a relevância potencial para o presente de um evento que ocorreu décadas atrás, é necessário entender o que o Plano procurou alcançar, como foi implementado, e seu sucesso ou fracasso resultante. Este relatório analisa cada um desses fatores.

Formulação do Plano Marshall

O Plano Marshall foi proposto em um discurso do Secretário de Estado George Marshall na Universidade de Harvard em 5 de junho de 1947, em resposta às condições políticas, sociais e econômicas críticas em que a Europa se encontrava naquela época. Reconhecendo a necessidade da participação do Congresso no desenvolvimento de um pacote significativo de assistência, o discurso de Marshall não apresentou um programa detalhado e concreto. Ele apenas sugeriu que os Estados Unidos estariam dispostos a ajudar na elaboração de um programa e forneceriam assistência “na medida em que fosse prático para nós”.4 Além disso, Marshall pediu que essa assistência fosse um esforço conjunto, “iniciado” e acordado pelas nações européias. A formulação do Plano Marshall, portanto, foi, desde o início, um trabalho de colaboração entre a Administração Truman e o Congresso, e entre o governo dos Estados Unidos e os governos europeus. A crise que gerou o Plano e o resultado legislativo e diplomático da proposta Marshall são discutidos abaixo.

A situação na Europa

As condições européias em 1947, como descrito pelo Secretário de Estado Marshall e outros funcionários americanos na época, foram terríveis. Embora a produção industrial tivesse, em muitos casos, voltado aos níveis anteriores à guerra (as exceções eram Bélgica, França, Alemanha Ocidental, Itália e Holanda), a situação econômica em geral parecia estar se deteriorando. A recuperação tinha sido financiada com base em estoques internos e ativos externos. O capital estava cada vez mais indisponível para investimento. A oferta agrícola manteve-se abaixo dos níveis de 1938, e as importações de alimentos estavam a consumir uma parte crescente das limitadas divisas estrangeiras. As nações europeias estavam a acumular um défice crescente em dólares. Como resultado, as perspectivas para qualquer crescimento futuro eram baixas. O comércio entre as nações europeias estava estagnado.5

Até agora, com anos de escassez de alimentos, desemprego e outras dificuldades associadas à guerra e à recuperação, o público europeu enfrentava mais sofrimento. Para muitos observadores, o declínio das condições econômicas estava gerando um pessimismo em relação ao futuro da Europa que alimentava as divisões de classe e a instabilidade política. Os partidos comunistas, já grandes em grandes países como Itália e França, ameaçavam chegar ao poder.

O impacto potencial sobre os Estados Unidos era múltiplo. Para um, o fim do crescimento europeu iria bloquear a perspectiva de qualquer comércio com o continente. Um dos sintomas do mal-estar da Europa, na verdade, era o enorme déficit de dólares que sinalizava sua incapacidade de pagar por suas importações dos Estados Unidos.6 Talvez a principal preocupação dos Estados Unidos, no entanto, fosse a crescente ameaça do comunismo. Embora a Guerra Fria estivesse ainda nos seus primórdios, a entrincheira soviética na Europa Oriental estava bem encaminhada. Já no início de 1947, a tensão económica que afectava a Grã-Bretanha a tinha levado a anunciar a sua retirada dos compromissos na Grécia e na Turquia, forçando os Estados Unidos a assumir maiores obrigações para defender a sua segurança. A Doutrina Truman, enunciada em março de 1947, declarou que era política dos EUA dar apoio às nações ameaçadas pelo comunismo. Em resumo, o espectro de um colapso econômico da Europa e uma tomada de controle comunista de suas instituições políticas ameaçou desarraigar tudo o que os Estados Unidos afirmavam lutar desde sua entrada na Segunda Guerra Mundial: uma Europa livre em um sistema econômico mundial aberto. Os líderes americanos se sentiram obrigados a responder.

Como o Plano foi formulado

Três obstáculos principais tiveram que ser superados no caminho para desenvolver uma resposta útil aos problemas da Europa. Para um, como o convite do Secretário de Estado Marshall indicou, as nações européias, agindo em conjunto, tiveram que chegar a algum acordo sobre um plano. Em segundo lugar, a Administração e o Congresso tiveram que chegar a um acordo sobre um programa legislativo. Finalmente, o plano resultante tinha que ser um que, nas palavras de Marshall, “fornecesse uma cura e não um mero paliativo “7

O Papel da Europa

As nações mais européias responderam favoravelmente à proposta inicial de Marshall. Insistindo em um papel na concepção do programa, 16 nações participaram de uma conferência em Paris (12 de julho de 1947) na qual estabeleceram o Comitê de Cooperação Econômica Européia (CEEC). O comitê foi direcionado para reunir informações sobre os requisitos europeus e os recursos existentes para atender a essas necessidades. Em seu relatório final (setembro de 1947), foi solicitado um programa de quatro anos para incentivar a produção, criar estabilidade financeira interna, desenvolver a cooperação econômica entre os países participantes e resolver o problema do déficit então existente com a zona dólar americano. Embora o déficit líquido da balança de pagamentos da Europa com a zona do dólar para o período 1948-1951 tenha sido originalmente estimado em cerca de US$ 29 bilhões, o relatório solicitava US$ 19 bilhões em assistência dos EUA (esperava-se que US$ 3 bilhões adicionais viessem do Banco Mundial e de outras fontes).8

Cauteloso para não parecer isolar a União Soviética nesta fase da ainda em desenvolvimento da Guerra Fria, o convite de Marshall não excluía especificamente nenhuma nação européia. A Grã-Bretanha e a França fizeram questão de incluir os soviéticos em uma discussão antecipada da proposta com três potências. No entanto, a União Soviética e, sob pressão, seus satélites, recusaram-se a participar de um programa de recuperação comum com o argumento de que a necessidade de revelar planos econômicos nacionais violaria a soberania nacional e que o interesse dos EUA era apenas aumentar suas exportações.

CEEC A formulação de sua proposta não foi sem a contribuição dos EUA. Sua proposta preliminar refletiu as amplas diferenças existentes entre nações individuais em sua abordagem da liberalização do comércio, o papel da Alemanha e o controle estatal sobre as economias nacionais. Como resultado dessas diferenças, os Estados Unidos temiam que a proposta dos PECO fosse pouco mais do que uma lista de necessidades sem qualquer programa coerente para gerar crescimento a longo prazo. Para evitar tal situação, o Departamento de Estado condicionou sua aceitação do programa europeu sobre o acordo dos participantes a

• 1. assumir compromissos específicos para cumprir programas de produção,
• 2. tomar medidas imediatas para criar estabilidade monetária e financeira interna,
• 3. expressar maior determinação para reduzir barreiras comerciais,
• 4. considerar fontes alternativas de créditos em dólares, como o Banco Mundial,
• 5. dar reconhecimento formal aos seus objetivos comuns e assumir responsabilidade comum para atingi-los, e
• 6. estabelecer uma organização internacional para atuar como agência coordenadora para implementar o programa.

O relatório final dos PECO continha essas obrigações.

Papéis executivos e do Congresso

Após os países europeus terem tomado a iniciativa necessária e apresentado um plano formal, tanto a Administração como o Congresso responderam. A formulação dessa resposta já havia começado logo após o discurso de Marshall. Como presidente democrata diante de um Congresso de maioria republicana com muitos membros altamente céticos sobre a necessidade de mais assistência externa, Truman adotou uma abordagem dupla que facilitou muito o desenvolvimento de um programa: ele abriu sua iniciativa de política externa para talvez o exame mais profundo antes do lançamento de qualquer programa e, em segundo lugar, proporcionou um processo talvez igualmente raro de consulta estreita entre o executivo e o Congresso.9

Desde o primeiro, a Administração Truman fez do Congresso um actor no desenvolvimento do novo programa de ajuda externa, consultando-o ao longo de todo o processo (ver caixa de texto). Uma reunião em 22 de junho de 1947, entre os principais líderes do Congresso e o Presidente, levou à criação das comissões Harriman, Krug e Nourse. O secretário de Comércio Averell Harriman, composto por consultores da indústria privada, trabalhadores, economistas, etc., examinou as necessidades da Europa. O secretário do Interior Julius A. Krug examinou os recursos físicos dos Estados Unidos disponíveis para apoiar tal programa. O grupo liderado pelo presidente do Conselho de Conselheiros Econômicos Edwin G. Nourse estudou o efeito que uma carga de exportação ampliada teria sobre a produção e os preços internos dos EUA. A própria Câmara dos Representantes formou o Comitê Seleto de Ajuda Externa, liderado pelo Representante Christian A. Herter, para dar uma ampla olhada nessas questões.10

Antes que a proposta da Administração pudesse ser submetida à consideração, a situação em alguns países deteriorou-se tão seriamente que o Presidente pediu um pacote especial de ajuda provisória para mantê-los durante o inverno com alimentos e combustível, até que o sistema mais elaborado previsto pelo Plano Marshall pudesse ser autorizado. O Congresso aprovou uma ajuda provisória à França, Itália e Áustria no valor de US$ 522 milhões em uma autorização assinada pelo Presidente Truman em 17 de dezembro de 1947. A Alemanha Ocidental, também necessitada, ainda estava sendo auxiliada através do Programa GARIOA (Government and Relief in Occupied Areas).

Propostas do Departamento de Estado para um Programa de Recuperação Européia foram formalmente apresentadas por Truman em uma mensagem ao Congresso em 19 de dezembro de 1947. Ele pediu um programa de ajuda a 16 países da Europa Ocidental, sob a forma de doações e empréstimos, no ano 4¼. Embora o programa previsse uma ajuda total de cerca de 17 bilhões de dólares, o projeto de lei da Administração, conforme apresentado pelo deputado Charles Eaton, presidente da Comissão de Relações Exteriores da Câmara, no início de 1948 (R.H. 4840), forneceu uma autorização de 6,8 bilhões de dólares para os primeiros 15 meses. As Comissões de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados e do Senado alteraram o projeto de lei extensivamente. Como S. 2202, ele passou no Senado por uma votação de 69-17 em 13 de março de 1948, e na Câmara em 31 de março de 1948, por uma votação de 329 a 74. O projeto de lei autorizou US $ 5,3 bilhões em um período de um ano. Em 3 de abril de 1948, a Lei de Cooperação Econômica (título I da Lei de Assistência Externa de 1948, P.L. 80-472) tornou-se lei. A conferência do Comitê de Apropriações alocou US$ 4 bilhões para o Programa de Recuperação Européia em seu primeiro ano.11

Ao restringir a autorização a um ano, o Congresso se deu ampla oportunidade para supervisionar a implementação do Programa de Recuperação Européia e considerar financiamento adicional. Mais três vezes durante a vigência do Plano Marshall, o Congresso seria obrigado a autorizar e a destinar fundos adequados. A cada ano, o Congresso realizou audiências, debateu e emendou ainda mais a legislação. Como parte da primeira autorização, criou um comitê “cão de guarda” conjunto do Congresso para acompanhar a implementação do programa e apresentar relatório ao Congresso.

Implementação do Plano Marshall

Financiamento e Destinatários

Em sua forma legislativa como Programa de Recuperação Européia (ERP), o Plano Marshall deveria durar originalmente quatro anos e um quarto, de 1º de abril de 1948, até 30 de junho de 1952. Entretanto, a duração do Plano Marshall “oficial”, assim como os montantes gastos sob ele, são assuntos de alguma discordância. Na opinião de alguns, o programa funcionou até sua data final projetada de 30 de junho de 1952. Outros datam o término do Plano aproximadamente seis meses antes, quando seu agente administrativo, a Agência de Cooperação Econômica (ECA), foi extinto e seus programas de recuperação foram misturados com os da recém-criada Agência de Segurança Mútua (um processo que começou durante a segunda metade de 1951).

Estimados de valores gastos sob o Plano Marshall variam de US$ 10,3 bilhões a US$ 13,6 bilhões.21 Variações podem ser explicadas pelas diferentes medidas de longevidade do programa e pela inclusão de financiamento de programas relacionados que ocorreram simultaneamente com o ERP. A Tabela 1 contém uma estimativa dos fundos disponibilizados para o ERP (até junho de 1951 e omitindo o financiamento provisório) e lista as fontes desses fundos em detalhes.

Tabela 2 lista os países beneficiários e dá uma estimativa, com base nos números da Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, dos valores recebidos na época. De acordo com essa estimativa, os principais beneficiários da ajuda do Plano Marshall foram o Reino Unido (cerca de 25% do total dos países), França (21%), Alemanha Ocidental (11%), Itália (12%) e Holanda (8%) (ver Figura 1).

Figure 1. Porcentagem de Alocações de Países

Source: Cálculos USAID e CRS.

Notas: Outros = Dinamarca, Islândia, Irlanda, Noruega, Portugal, Suécia e Turquia.

Agentes Administrativos

O Programa de Recuperação Européia assumiu a necessidade de duas organizações de implementação, uma americana e uma européia. Espera-se que estas continuem o diálogo sobre os problemas econômicos europeus, coordenem a alocação da ajuda, garantam que a ajuda seja adequadamente direcionada e negociem a adoção de reformas políticas efetivas.

Administração de Cooperação Econômica

Devido à natureza complexa do programa de recuperação, à magnitude da tarefa e ao alto grau de flexibilidade administrativa desejado no que diz respeito a questões relativas a compras e pessoal, o Congresso estabeleceu uma nova agência – a Administração de Cooperação Econômica (ECA) – para implementar o ERP.22 Como agência separada, ela poderia ser isenta de muitas regulamentações governamentais que impediriam a flexibilidade. Outro motivo para o seu estatuto institucional separado foi a forte desconfiança de muitos membros do Congresso Republicano de um Departamento de Estado chefiado por uma Administração Democrática. No entanto, como muitos no Congresso também estavam preocupados com o facto de a autoridade tradicional de política externa do Secretário de Estado não ser prejudicada, era necessária uma consulta completa e uma estreita relação de trabalho entre o Administrador da ECA e o Secretário de Estado. Paul G. Hoffman foi nomeado Administrador pelo Presidente Truman. Republicano e empresário (Presidente da Studebaker Corporation), ambos requisitos impostos pela liderança do Congresso, Hoffman é considerado pelos historiadores como sendo um administrador e promotor particularmente talentoso do ERP.

Um escritório regional de 600 homens localizado em Paris desempenhou um papel importante na coordenação dos programas de cada país e na obtenção de opiniões europeias sobre a implementação. Foi a ligação mais imediata com a organização que representa os países participantes. Averell Harriman chefiou o escritório regional como Representante Especial dos Estados Unidos no Exterior. Também foram estabelecidas missões em cada país para manter contato estreito com os funcionários do governo local e observar o fluxo de fundos. Tanto o escritório regional quanto as missões nacionais tinham que julgar a eficácia do esforço de recuperação sem infringir as sensibilidades de soberania nacional.

Como exigido pela legislação do ERP, os Estados Unidos estabeleceram acordos bilaterais com cada país. Estes eram bastante uniformes – exigiam certos compromissos para cumprir os objetivos do ERP, tais como passos para estabilizar a moeda e aumentar a produção, bem como obrigações de fornecer informações econômicas sobre as quais avaliar as necessidades e resultados do programa.

A Organização para Cooperação Econômica Européia

Um órgão europeu, a Organização para Cooperação Econômica Européia (OEEC), foi estabelecido por acordo dos países participantes, a fim de manter a natureza “conjunta” pela qual o programa foi fundado e reforçar o senso de responsabilidade mútua pelo seu sucesso. Anteriormente, os países participantes tinham-se comprometido conjuntamente com certas obrigações (ver acima). A OEEC deveria ser o instrumento que guiaria os membros a cumprir seu compromisso multilateral.

Para avançar neste propósito, a OEEC desenvolveu análises das condições e necessidades econômicas e, através da formulação de um Plano de Ação, influenciou a direção dos projetos de investimento e incentivou a adoção conjunta de reformas políticas como as que levaram à eliminação das barreiras comerciais intra-européias.

A pedido da OEEC, também recomendou e coordenou a divisão da ajuda entre os 16 países. Cada ano, os países participantes submeteriam um programa anual à OEEC, que depois faria recomendações à ECA. A determinação das dotações de ajuda não era uma questão fácil, especialmente porque o financiamento decrescia a cada ano. Como resultado, havia muita briga entre os países, mas acabou sendo alcançada uma fórmula para dividir a ajuda.

Programas

Os autores do Programa de Recuperação Européia previram uma série de ferramentas com as quais poderiam alcançar seus objetivos (ver Tabela 3). Estes são discutidos abaixo.

Ajuda em dólares: Commodity Assistance and Project Financing

Grants representaram mais de 90% do ERP. A ECA forneceu subvenções a fundo perdido que foram utilizadas para pagar o custo e o frete de bens e serviços essenciais, a maioria dos quais provenientes dos Estados Unidos. Também foram concedidas subvenções condicionais que exigiam que o país participante pusesse de lado moeda para que outros países participantes pudessem comprar os seus bens de exportação. Isto foi feito para estimular o comércio intra-europeu.

A ECA também concedeu empréstimos. Os empréstimos da ECA tinham uma taxa de juro de 2,5% a partir de 1952 e vendiam-se até 35 anos a partir de 31 de Dezembro de 1948, com reembolsos de capital a partir de 1956, o mais tardar. A ECA supervisionou a utilização dos créditos em dólares. Os importadores europeus fizeram compras através dos canais normais e pagaram aos vendedores americanos com cheques sacados em instituições de crédito americanas.

A legislação financiou o primeiro ano do ERP desde que US$ 1 bilhão do total autorizado estivesse disponível apenas na forma de empréstimos ou garantias. Em 1949, o Congresso reduziu o montante disponível apenas para empréstimos para 150 milhões de dólares. O Administrador tinha decidido que os empréstimos que excedessem esses montantes não deveriam ser feitos devido à desaconselhabilidade de os países participantes assumirem mais obrigações em dólares, o que aumentaria a diferença em dólares que o Plano estava a tentar fechar. Até 30 de junho de 1949, 972,3 milhões de dólares de ajuda dos EUA tinham sido concedidos sob a forma de empréstimos, enquanto 4,948 bilhões de dólares foram concedidos sob a forma de doações. As estimativas para julho de 1949 a junho de 1950 eram de US$ 150 milhões em empréstimos e US$ 3,594 bilhões em doações.23

O conteúdo das compras de ajuda em dólares mudou com o tempo à medida que as necessidades europeias mudaram. A partir de um programa de fornecimento imediato de bens alimentícios – alimentos, rações, fertilizantes e combustíveis – acabou por fornecer principalmente matérias-primas e equipamentos de produção. Entre o início de 1948 e 1949, a ajuda relacionada à alimentação diminuiu de cerca de 50% do total para apenas 27%. A proporção de matéria-prima e maquinaria aumentou de 20% para aproximadamente 50% neste mesmo período.24

O financiamento de projectos tornou-se importante durante as fases finais do ERP. A assistência em dólares da ECA foi utilizada com capital local em projetos específicos que exigiam a importação de equipamentos do exterior. A vantagem aqui foi a alavancagem de fundos locais. Em 30 de junho de 1951, a ECA havia aprovado 139 projetos financiados por uma combinação de capital norte-americano e nacional. Seu custo agregado foi de US$ 2,25 bilhões, dos quais apenas US$ 565 milhões foram fornecidos diretamente pelos fundos de assistência do Plano Marshall.25 Desses projetos, pelo menos 27 eram na área de produção de energia e 32 eram para a modernização e expansão da produção de aço e ferro. Muitos outros foram dedicados à reabilitação da infra-estrutura de transporte.26

Fundos de contrapartida

Cada país foi obrigado a igualar a contribuição da subvenção americana: um dólar de sua própria moeda para cada dólar de ajuda concedida pelos Estados Unidos. A moeda do país participante foi colocada num fundo de contrapartida que podia ser utilizado para projectos de infra-estruturas (por exemplo, estradas, centrais eléctricas, projectos de habitação, aeroportos) de benefício para esse país. Cada um destes projectos do fundo de contrapartida, contudo, teve de ser aprovado pelo Administrador do TCE. No caso da Grã-Bretanha, os fundos de contrapartida foram considerados inflacionários e simplesmente devolvidos ao tesouro nacional para ajudar a equilibrar o orçamento.

Até ao final de Dezembro de 1951, tinham sido disponibilizados cerca de 8,6 mil milhões de dólares de fundos de contrapartida. Dos aproximadamente US$7,6 bilhões aprovados para uso, US$2 bilhões foram usados para redução da dívida como na Grã-Bretanha e cerca de US$4,8 bilhões foram destinados a investimentos, dos quais 39% foram em serviços públicos, transporte e instalações de comunicação (projetos de energia elétrica, ferrovias, etc.), 14% na agricultura, 16% na manufatura, 10% na mineração de carvão e outras indústrias extrativistas e 12% em instalações habitacionais de baixo custo. Três países foram responsáveis por 80% dos fundos de contrapartida utilizados para fins produtivos – França (metade), Alemanha Ocidental e Itália/Trieste.27

Cinco por cento dos fundos de contrapartida poderiam ser utilizados para pagar as despesas administrativas da ECA na Europa, bem como para a compra de matérias-primas escassas necessárias para os Estados Unidos ou para desenvolver fontes de suprimento para tais materiais. Até agosto de 1951, mais de US$160 milhões foram comprometidos para esses fins, a maioria dos quais nos territórios dependentes da Europa. Por exemplo, foram criadas empresas para o desenvolvimento de níquel na Nova Caledônia, cromite na Turquia e bauxita na Jamaica.28

Assistência Técnica

Assistência técnica também foi fornecida no âmbito do ERP. Foi criado um fundo especial para financiar as despesas dos peritos americanos na Europa e as visitas das delegações europeias aos Estados Unidos. Os fundos só podiam ser utilizados em projectos que contribuíssem directamente para o aumento da produção e da estabilidade. O ECA visou problemas de produtividade industrial, marketing, produtividade agrícola, utilização de mão-de-obra, administração pública, turismo, transportes e comunicações. Na maioria dos casos, os países que recebiam essa ajuda tinham de depositar fundos de contrapartida equivalentes às despesas em dólares envolvidas em cada projecto. Até 1949, 5 milhões de dólares tinham sido reservados para assistência técnica, sob os quais 350 peritos dos Estados Unidos tinham sido enviados para prestar serviços e 481 pessoas da Europa tinham vindo para os Estados Unidos para treinamento. No final de 1951, com mais de US$ 30 milhões gastos, mais de 6.000 europeus representando gestão, técnicos e mão-de-obra haviam vindo para os Estados Unidos para períodos de estudo dos métodos de produção americanos.29

Embora se estime que menos da metade de 1% de toda a ajuda do Plano Marshall foi gasta em assistência técnica, o efeito de tal assistência foi significativo. A assistência técnica foi um componente importante da “campanha de produtividade” lançada pela ECA. A produção não foi apenas uma função de possuir maquinaria atualizada, mas de estilos de gestão e de trabalho. Como observou um funcionário do Senado, “A produtividade na indústria francesa é melhor do que em vários outros países do Plano Marshall, mas ainda requer quatro vezes mais horas-homem para produzir um automóvel Renault do que para um Chevrolet, e os produtos em si dificilmente são comparáveis”.30 Para tentar elevar a produção europeia ao nível do par, a ECA financiou estudos de estilos empresariais, realizou seminários de gestão, organizou visitas de empresários e representantes do trabalho aos Estados Unidos para explicar os métodos de produção americanos e criou centros de produtividade nacionais em quase todos os países participantes.31

Garantias de investimento

Garantias foram fornecidas para convertibilidade em dólares dos lucros dos investimentos do setor privado americano na Europa. O objetivo das garantias era encorajar os empresários americanos a investir na modernização e desenvolvimento da indústria européia, garantindo que os retornos pudessem ser obtidos em dólares. O ERP Act original cobria apenas o montante aprovado de dólares investidos, mas as autorizações subsequentes ampliaram a definição de investimento e aumentaram o montante da garantia potencial, adicionando aos ganhos ou lucros reais do investimento até 175% do investimento em dólares. O risco coberto também foi ampliado para incluir compensação por perda de investimento devido a expropriação. Embora $300 milhões tenham sido autorizados pelo Congresso (posteriormente emendados para $200 milhões), as garantias de investimento cobrindo 38 investimentos industriais totalizaram apenas $31,4 milhões até junho de 1952.32

Como os Programas Contribuíram para os Objetivos

Os componentes individuais do Programa de Recuperação Européia contribuíram diretamente para os objetivos imediatos do Plano Marshall. A assistência em dólares manteve a diferença em relação ao dólar a um mínimo. A ECA certificou-se de que tanto a assistência em dólares como a assistência em dólares fossem canalizadas para atividades que mais contribuíssem para aumentar a produção e levar à recuperação geral. A ênfase da assistência financeira e técnica na produtividade ajudou a maximizar o uso eficiente do dólar e dos fundos de contrapartida para aumentar a produção e impulsionar o comércio. A importância desta infusão de assistência dirigida para o crescimento futuro da Europa não deve ser subestimada. Durante o período de recuperação, a Europa manteve um nível de investimento de 20% do PNB, um terço acima da taxa anterior à guerra.33 Uma vez que a poupança nacional era praticamente zero em 1948, a elevada taxa de investimento é em grande parte atribuível à assistência dos EUA.

Mas os objetivos do Plano Marshall não foram alcançados apenas pelos programas de assistência financeira e técnica. A importância desses programas patrocinados pelos EUA é que eles ajudaram a criar a estrutura na qual o programa de ação geral da OEEC Européia funcionou. A ajuda americana foi alavancada para encorajar os europeus a se unirem e a agirem, individual e coletivamente, de forma proposital em nome dos três temas do aumento da produção, da expansão do comércio e da estabilidade econômica por meio da reforma política.

O primeiro requisito do Plano Marshall foi que as nações européias se comprometessem com esses objetivos. Em uma base individual, cada nação então usou seus fundos de contrapartida e assistência em dólares americanos para cumprir esses objetivos. Eles também, com a assistência analítica de ambas as nações européias sob a OEEC e os representantes americanos da ECA, examinaram de perto seus sistemas econômicos. Através deste processo, a ECA e a OEEC procuraram identificar e remover obstáculos ao crescimento, evitar planos de investimento nacionais infundados e promover a adoção de níveis apropriados de moeda. Graças à assistência americana, muitos notam que as nações europeias conseguiram empreender reformas recomendadas e necessárias com menor custo político em termos de imposição de dificuldades económicas aos seus públicos do que teria sido o caso sem ajuda. A esse respeito, alguns argumentam que foi a ajuda do Plano Marshall que permitiu o sucesso do plano de modernização e reforma da economia francesa do economista Jean Monnet.34

No entanto, contendendo com sensibilidades profundamente sentidas em relação à soberania européia, a influência dos EUA na tomada de decisões econômicas e sociais européias como resultado direto da ajuda do Programa de Recuperação Européia foi restrita. Onde controlava os fundos de contrapartida para uso em projetos de capital, a influência americana era considerável. Onde os fundos de contrapartida eram simplesmente usados para aposentar dívidas para ajudar a estabilidade financeira, havia pouca influência desse tipo. Alguns analistas sugerem que os Estados Unidos tinham um controlo mínimo sobre a política interna europeia, uma vez que a sua assistência era pequena em relação aos recursos totais dos países europeus. Mas, embora pouco pudesse fazer para que a Europa abdicasse do controlo sobre as taxas de câmbio, em questões menos sensíveis os Estados Unidos, muitos argumentam, foram capazes de efectuar mudanças.35 Em algumas ocasiões, o TCE ameaçou com sanções se os países participantes não cumprissem os seus acordos bilaterais. A Itália foi ameaçada com a perda da ajuda por não agir para adotar os programas recomendados e, em abril de 1950, a ajuda foi de fato retida da Grécia para forçar uma ação doméstica apropriada.36

Como um coletivo de nações européias, a OEEC gerou pressão de pares que encorajou nações individuais a cumprirem suas obrigações do Plano Marshall. A OEEC proporcionou um fórum para discussão e eventual negociação de acordos conducentes ao comércio intra-europeu. Para os europeus, sua existência fez com que o Plano parecesse menos um programa americano. De acordo com o desejo americano de fomentar a integração européia, o OEEC ajudou a criar a “idéia européia”. Como observou o Vice-Chanceler Blucher da Alemanha Ocidental, “o OEEC tinha pelo menos um grande elemento. Os homens europeus se reuniram, se conheceram e estavam prontos para a cooperação “37 . A ECA forneceu assistência financeira aos esforços para encorajar a integração européia (ver abaixo) e, mais importante ainda, proporcionou à OEEC alguma alavancagem financeira própria. Ao solicitar à OEEC que assumisse uma parte da responsabilidade pela alocação da ajuda americana entre os países participantes, a ECA elevou a organização a um status mais alto do que poderia ter sido o caso de outra forma e, assim, facilitou a realização dos objetivos do Plano Marshall.

A Soma de Suas Partes: Avaliando o Plano Marshall

Como o Plano Marshall era diferente

Assistência à Europa não era novidade com o Plano Marshall. De fato, durante o período do ano 2½, de julho de 1945 a dezembro de 1947, cerca de 11 bilhões de dólares haviam sido fornecidos à Europa, em comparação com os 13 bilhões de dólares estimados em 3½ anos do Plano Marshall. Dois fatores que distinguem o Plano Marshall de seus predecessores são que o Plano Marshall foi o resultado de um processo de planejamento minucioso e estava fortemente focado no desenvolvimento econômico. Uma vez que a assistência anterior, mais ad hoc e orientada para a ajuda humanitária tinha feito pouca diferença na recuperação europeia, foi apresentada uma abordagem diferente e coerente. A nova abordagem exigia um programa concertado com um objectivo definido. O objectivo era a recuperação europeia, definida como o aumento da produção agrícola e industrial; a restauração de moedas, orçamentos e finanças sólidas; e o estímulo do comércio internacional entre os países participantes e entre eles e o resto do mundo. O Plano Marshall, como ilustrado na seção anterior, assegurou que cada componente de assistência técnica e financeira contribuísse tão diretamente quanto possível para esses objetivos de longo prazo.

Outros aspectos do seu carácter deliberado eram distintos. Tinha limites temporais e monetários definidos. Ficou claro no início que a contribuição dos EUA iria diminuir a cada ano. Além de objetivos amplos, também apoiou, por referência ao programa PECO na legislação e, mais especificamente, na linguagem do relatório do Congresso, as ambiciosas metas quantitativas assumidas pelos países participantes.38

O Plano Marshall foi também um esforço “conjunto”. Ao trazer países europeus como participantes ativos do programa, os Estados Unidos asseguraram que o compromisso mútuo de alterar as políticas econômicas, uma necessidade para estimular o crescimento, fosse traduzido em ações e que o objetivo de integração fosse ainda mais encorajado. O Plano Marshall promoveu o reconhecimento da interdependência económica da Europa. Ao fazer do Congresso um parceiro firme na formulação do programa, a Administração garantiu o apoio contínuo do Congresso para o compromisso de grandes somas durante um período de anos.

Outros, o Plano Marshall foi um primeiro reconhecimento dos líderes americanos da ligação entre o crescimento econômico e a estabilidade política. Ao contrário da ajuda anterior do pós-guerra, que era de dois terços de empréstimos reembolsáveis e um terço de ajuda de emergência, a ajuda do Plano Marshall era quase inteiramente sob a forma de doações destinadas a fins produtivos e de desenvolvimento. A razão para esta grande infusão de doações em tempo de paz foi que a segurança nacional dos EUA tinha sido redefinida como contenção do comunismo. Os governos cujos cidadãos estavam desempregados e inexperientes eram instáveis e abertos ao avanço comunista. Somente o crescimento econômico de longo prazo poderia proporcionar estabilidade e, como benefício adicional, evitar que os Estados Unidos tivessem que continuar um processo interminável de assistência baseada no alívio de falhas.

A natureza única do Plano Marshall talvez seja melhor enfatizada pelo que o substituiu. A Guerra Fria, reforçada pela Guerra da Coreia, sinalizou o fim do Plano Marshall, alterando a prioridade da ajuda dos Estados Unidos da estabilidade econômica para a segurança militar. Em setembro de 1950, a ECA informou aos participantes europeus que, doravante, uma proporção crescente da ajuda seria alocada para fins de rearmamento europeu. Embora inicialmente previsto para terminar em 30 de junho de 1952, o Plano começou a diminuir em dezembro de 1950, quando a ajuda à Grã-Bretanha foi suspensa. Nos meses seguintes, a Irlanda, a Suécia e Portugal graduaram-se no programa. O uso de fundos de contrapartida para fins de produção foi gradualmente eliminado. Para atacar a inflação, que resultou da escassez de materiais devido à Guerra da Coreia, a ECA tinha começado a liberar fundos de contrapartida. No quarto trimestre de 1950, foram liberados US$ 1,3 bilhão, dos quais dois terços foram utilizados na aposentadoria da dívida pública.

Ato de Segurança Mútua de 1951 e legislação subsequente, embora em menor quantidade e em proporções cada vez maiores dedicados à defesa, a ajuda continuou a ser fornecida a muitos países europeus. Nas dotações de 1952-1953, por exemplo, a França recebeu 525 milhões de dólares em subvenções, metade dos quais para apoio à defesa e a outra metade como apoio orçamental. A natureza conjunta do Plano Marshall desapareceu à medida que a soberania nacional voltou a aparecer. A França insistiu em usar os fundos de contrapartida do Plano Marshall como desejava, misturando-os com outros fundos e só mais tarde atribuindo montantes apropriados a certos projetos para satisfazer as preocupações americanas.

Realizações do Plano Marshall

Para muitos analistas e formuladores de políticas, o efeito das políticas e programas do Plano Marshall sobre a situação econômica e política na Europa pareceu amplo e difundido. Embora, em alguns casos, possa ser estabelecida uma conexão direta entre a assistência americana e um resultado positivo, em sua maioria, o Plano Marshall pode ser visto como um estímulo que desencadeou uma cadeia de eventos que levaram às realizações abaixo mencionadas.

Cumpriu seus objetivos?

As agências do Plano Marshall, a ECA e a OEEC, estabeleceram uma série de padrões quantitativos como seus objetivos, refletindo alguns dos propósitos mais amplos observados anteriormente.

Produção

O objetivo geral de produção do Programa de Recuperação Européia foi um aumento na produção agregada acima dos níveis pré-guerra (1938) de 30% na indústria e 15% na agricultura. No final de 1951, a produção industrial para todos os países estava 35% acima do nível de 1938, superando a meta do programa. No entanto, a produção agrícola agregada para consumo humano estava apenas 11% acima dos níveis da pré-guerra e, dado um aumento de 25 milhões de habitantes durante esses anos, a Europa não foi capaz de se alimentar até 1951.39

Visto em termos do aumento a partir de 1947, a realização é mais impressionante. A produção industrial no final de 1951 era 55% maior do que apenas quatro anos antes. Os países participantes aumentaram a produção agrícola agregada em quase 37% nos três anos de colheita após 1947-1948. O PNB médio total aumentou cerca de 33% durante os quatro anos do Plano Marshall.40

Figure 2. Crescimento da Produção Européia: 1938-1951

Source: Brown and Opie, American Foreign Assistance, p. 249 e 253.

O relatório do Senado de 1948 sobre a autorização do ERP havia apontado um conjunto de metas de produção que os europeus haviam estabelecido para si mesmos, metas que “parecem otimista para muitos especialistas americanos “41 Os países participantes, por exemplo, haviam querido aumentar a produção de aço para 55 milhões de toneladas anuais, 20% acima da produção do pré-guerra. Em 1951, eles haviam alcançado 60 milhões. Foi proposto que a capacidade de refino de petróleo fosse aumentada em 2½ vezes mais do que em 1938. No final, eles conseguiram um aumento de quatro vezes. A meta para a produção de carvão era de 584 milhões de toneladas, um aumento de 30 milhões em relação à produção da pré-guerra. Em 1951, a produção era ainda ligeiramente inferior à de 1938, mas 27% superior à de 1947.42

Balança Comercial e a Diferença do Dólar

Em 1948, os países participantes podiam pagar apenas metade das suas importações exportando. Um objetivo do ERP era levar os países europeus ao ponto de poderem pagar por 83% de suas importações desta forma. Embora eles pagassem 70% exportando em 1938, a maior proporção era procurada no âmbito do ERP porque os rendimentos dos investimentos estrangeiros tinham diminuído.43

Even, embora o comércio tenha aumentado substancialmente, especialmente entre os participantes, o volume das importações do resto do mundo também aumentou substancialmente, e os preços dessas importações subiram mais rapidamente do que os preços das exportações. Como resultado, a Europa continuou a estar tensa. Um obstáculo à expansão das exportações foi a invasão dos mercados dos EUA e da América do Sul, onde os produtores americanos estavam entrincheirados. As exportações da OEEC para a América do Norte subiram de 14% das importações em 1947 para quase 50% em 1952.44

Relacionado com a balança comercial global estava o déficit em relação à área do dólar, especialmente os Estados Unidos. Em 1947, o déficit total de ouro e dólar era superior a 8 bilhões de dólares. Em 1949, havia caído para US$4,5 bilhões, em 1952 para metade desse valor, e na primeira metade de 1953 havia atingido um saldo atual aproximado com a área do dólar.45

Liberalização do Comércio

Em 1949, o Conselho OEEC pediu aos membros que tomassem medidas para eliminar as restrições quantitativas às importações. No final de 1949, e em fevereiro de 1951, 50% e 75% das restrições quantitativas às importações foram eliminadas, respectivamente. Até 1955, 90% das restrições já tinham desaparecido. Em 1951, a OEEC estabeleceu regras de conduta no comércio ao abrigo do Código de Liberalização do Comércio e Transacções Invisíveis. No final de 1951, o volume de comércio dentro da Europa era quase o dobro do de 1947.46

Outros Benefícios

Alguns benefícios do Plano Marshall não são facilmente quantificáveis, e alguns não eram objetivos diretos do programa.

Impulso Psicológico

Muitos acreditam que o papel do Plano Marshall no aumento da moral na Europa foi uma contribuição tão grande para a prevenção do comunismo e estimulação do crescimento quanto qualquer ajuda financeira. Como o então Diretor de Planejamento Político do Departamento de Estado George Kennan observou, “O sucesso psicológico no início foi tão surpreendente que sentimos que o efeito psicológico foi quatro quintos alcançado antes da chegada dos primeiros suprimentos “47

Integração Econômica48

Os Estados Unidos tinham uma visão de si mesmos como um modelo para o desenvolvimento da Europa, com países individuais equiparados a estados americanos. Como tal, os líderes americanos viam uma Europa saudável como uma Europa em que as restrições comerciais e outras barreiras à interação, como a inconvertibilidade das moedas, seriam eliminadas. O Programa de Recuperação Européia exigiu um planejamento coordenado para a recuperação e o estabelecimento da OEEC para esse fim. Em 1949, a Lei de Autorização do ERP foi emendada para torná-la a política explícita dos Estados Unidos de incentivar a unificação da Europa.49 Os esforços em apoio à integração européia, integrante do Plano Marshall original, foram reforçados nesta época.

Para incentivar o comércio intra-europeu, a ECA em seu primeiro ano chegou ao ponto de fornecer dólares aos países participantes para financiar sua compra de bens de necessidade vital disponíveis em outros países participantes (mesmo que estes estivessem disponíveis nos Estados Unidos). Num passo para encorajar a independência europeia em relação ao padrão do dólar, estabeleceu também um plano de pagamentos intra-europeus em que as subvenções em dólares eram feitas aos países que exportavam mais para a Europa como um grupo do que importavam, na condição de que esses países credores financiassem a sua balança de exportação nas suas próprias moedas.

A União Europeia de Pagamentos (UEP), um resultado do plano de pagamentos, foi criada em 1950 pelos países membros para actuar como um sistema central de compensação e crédito para a liquidação de todas as transacções de pagamentos entre os membros e áreas monetárias associadas (como a área da libra esterlina). A pedido da ECA, a autorização do Congresso de 1951 reteve fundos especificamente para encorajar a prossecução deste programa, uma vez que a conclusão bem sucedida da EPU dependia de uma contribuição financeira americana. No final, os Estados Unidos forneceram US$ 350 milhões para ajudar a criar a EPU e outros US$ 100 milhões para ajudá-la a superar as dificuldades iniciais. Muitos acreditam que estes e outros passos iniciados sob o ERP levaram ao lançamento da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço em 1952 e eventualmente à União Europeia de hoje.

Estabilidade e Contenção do Comunismo

Talvez o maior incentivo aos Estados Unidos na criação do Plano Marshall tenha sido a crença de que as dificuldades econômicas na Europa levariam à instabilidade política e inevitavelmente aos governos comunistas em todo o continente. Em essência, o ERP permitiu o crescimento econômico e a prosperidade na Europa com menos custos políticos e sociais. A assistência do Plano permitiu que os beneficiários tivessem um excedente de importação maior com menos pressão sobre o sistema financeiro do que seria o caso de outra forma. Possibilitou maiores investimentos sem as correspondentes reduções no nível de vida e poderia ser anti-inflacionista, limpando o poder de compra através da venda de bens de assistência importados sem aumentar a oferta de dinheiro. Os aspectos produtivos do Plano também ajudaram a aliviar a fome entre a população em geral. O consumo humano de alimentos per capita atingiu o nível pré-guerra em 1951. Na Alemanha Ocidental, devastada economicamente e sitiada por milhões de refugiados do Leste, uma casa de cada cinco construídos desde 1948 tinha recebido ajuda do Plano Marshall.50

Talvez como resultado desses benefícios, o comunismo na Europa foi impedido de chegar ao poder através das urnas. Estima-se que a força comunista na Europa Ocidental tenha diminuído em quase um terço entre 1946 e 1951. Nas eleições de 1951, o voto combinado pró-Ocidente foi de 84% do eleitorado.51

Aquisições Internas dos EUA

Campeões do Plano Marshall sustentam que sua legislação autorizadora estava livre da maioria das restrições potenciais procuradas por interesses privados do tipo para mais tarde aparecer em programas de ajuda externa. No entanto, foram decretadas restrições que beneficiaram os Estados Unidos e os Estados Unidos. Em particular, as empresas.

A aquisição de bens excedentes foi encorajada ao abrigo da legislação do Programa de Recuperação Económica, enquanto a aquisição de bens em falta nos Estados Unidos foi desencorajada. Foi exigido que as mercadorias agrícolas excedentes fossem fornecidas pelos Estados Unidos; a aquisição dessas mercadorias deveria ser incentivada pelo Administrador do ECA. O ERP exigia que 25% do total de trigo tivesse que ser na forma de farinha, e metade de todos os bens tinha que ser transportada em navios americanos.52

No final, estima-se que 70% das compras europeias usando dólares da ECA foram gastas nos Estados Unidos.53 Os tipos de commodities compradas nos Estados Unidos incluíam alimentos (grãos, laticínios), algodão, combustível, industrial e matérias-primas (ferro e aço, alumínio, cobre, madeira), e maquinaria industrial e agrícola. O açúcar e os metais não ferrosos constituíram a maior parte das compras de fora dos Estados Unidos.

Papel reforçado na Europa para os Estados Unidos

Prestígio e poder dos EUA na Europa já eram fortes após a Segunda Guerra Mundial. Em vários aspectos, no entanto, o papel dos EUA na Europa foi muito reforçado em virtude do programa do Plano Marshall. As relações econômicas do setor privado americano cresceram substancialmente durante esse período, como consequência do incentivo do programa ao aumento das exportações da Europa e dos subsídios e empréstimos do ERP para a compra de bens norte-americanos. O valor contábil dos investimentos dos EUA na Europa também aumentou significativamente. Além disso, enquanto o Plano Marshall cresceu a partir de um reconhecimento da interdependência econômica dos dois continentes, sua implementação aumentou muito a conscientização desse fato. A OEEC, que, em 1961, tornou-se a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) com os Estados Unidos como membro pleno, suportou e proporcionou um fórum de discussão de problemas econômicos de interesse mútuo. Finalmente, o ato de apoio dos EUA à Europa e a criação de uma relação diplomática centrada em questões econômicas na OEEC facilitaram a evolução de uma relação centrada em questões militares e de segurança. Na opinião do Administrador Hoffman da ECA, o Plano Marshall tornou possível a Aliança Atlântica (OTAN).54

Prazo de Prova dos Programas de Desenvolvimento dos EUA

Muitos dos métodos e programas operacionais concebidos e testados no âmbito do Plano Marshall tornaram-se práticas regulares dos esforços de desenvolvimento posteriores. Por exemplo, a ECA foi estabelecida como uma agência independente com uma missão em cada país participante para assegurar uma interação próxima com os governos e o setor privado, um modelo mais tarde adotado pela Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Ao contrário de esforços anteriores de ajuda, o Plano promoveu reformas políticas e usou programas de importação de commodities e fundos de contrapartida para facilitar a adoção dessas reformas e empreender programas de desenvolvimento, uma prática dos programas da USAID nas últimas décadas. O Plano Marshall também lançou os primeiros programas de treinamento de participantes trazendo europeus para os Estados Unidos para treinamento e alavancou o investimento do setor privado nos países beneficiários por meio do uso de garantias do governo dos EUA. Centenas de economistas americanos e outros especialistas que implementaram o Plano Marshall ganharam uma experiência inestimável que muitos aplicaram mais tarde em seu trabalho nos países em desenvolvimento para as agências de ajuda externa sucessoras da ECA.

Críticas ao Plano Marshall

Nem todos concordam que o Plano Marshall foi um sucesso. Uma dessas avaliações foi que a assistência do Plano Marshall foi desnecessária. É difícil, por exemplo, demonstrar que a ajuda do ERP foi diretamente responsável pelo aumento da produção e outras conquistas quantitativas observadas acima. Os críticos têm argumentado que a assistência nunca foi superior a 5% do PIB dos países beneficiários e, portanto, poderia ter pouco efeito. As economias europeias, nesta perspectiva, já estavam a caminho da recuperação antes da implementação do Plano Marshall.55 Alguns analistas, salientando a natureza experimental do Plano, concordam que o método de alocação da ajuda e o programa de reformas econômicas promovido no âmbito do mesmo não foram derivados com precisão científica. Alguns afirmam que a diferença do dólar não era um problema e que a falta de crescimento econômico era resultado de uma má política econômica, resolvida quando os controles econômicos estabelecidos durante a era nazista acabaram sendo levantados.56

Even na época do Plano Marshall, houve quem achasse que faltava o programa. Se a ajuda do Plano Marshall fosse combater o comunismo, eles sentiam que ele teria que trazer benefícios para a classe trabalhadora na Europa. Muitos acreditavam que o aumento da produção procurado pelo Plano teria pouco efeito sobre aqueles mais inclinados a apoiar o comunismo. Nas audiências do Congresso, alguns Membros buscaram repetidamente garantias de que a ajuda estava beneficiando a classe trabalhadora. Os empréstimos aos proprietários de fábricas francesas, perguntaram eles, levariam a salários mais altos para os empregados?57 O jornalista Theodore H. White foi outro que questionou esta “gota de água” (agora chamada de “gota de água”) para a recuperação. “A teoria da gota de água tinha, até agora”, escreveu White em 1953, “resultado numa brilhante recuperação da produção europeia”. Mas não tinha rendido amor pela América e pouca diminuição da lealdade comunista onde estava entrincheirada na miséria dos trabalhadores continentais “58

Além disso, muitos não queriam que os Estados Unidos parecessem estar a ajudar o domínio colonial. Foi expressa uma preocupação considerável de que a ajuda fornecida à Europa permitiria a estes países manter as suas colónias em África e na Ásia. A mudança de ênfase do desenvolvimento económico para o desenvolvimento militar, iniciada no terceiro ano do Plano, foi também objecto de críticas, especialmente tendo em conta o período de tempo limitado originalmente permitido para o programa de ajuda. Um funcionário da Subcomissão Especial de Dotações do Senado para a Cooperação Econômica Externa acreditava que a intenção original do Plano Marshall não poderia ser realizada sob essas condições.59

As táticas empregadas para atingir os objetivos do Plano Marshall também foram frequentemente questionadas. “Muito do nosso esforço na França tem sido contraditório”, relatou o funcionário do comitê. “Por um lado, temos trabalhado para a abolição das barreiras comerciais entre países europeus e, por outro, temos fomentado, ou reconstruído, indústrias não econômicas que não conseguem sobreviver à concorrência internacional sem entraves”.60 Outra preocupação foi a proporção de financiamento que foi para o setor público e não para o privado. Um escritor contemporâneo observou que os investimentos públicos do fundo de contrapartida italiano obtiveram o dobro da ajuda do setor privado daquele país. Outro analista argumentou que a ECA promoveu a intervenção do governo na economia.61 Nas audiências de autorização de 1950, os empresários americanos pediram que a assistência fosse prestada diretamente às empresas estrangeiras e não através dos governos europeus. Só assim, disseram, se poderia promover a livre iniciativa na Europa.62

Desde o seu início, alguns membros do Congresso expressaram receios de que o ERP tivesse um efeito negativo nos negócios dos EUA. Alguns notaram que o esforço para fechar a lacuna comercial, encorajando os europeus a exportar e limitar suas importações, diminuiria as exportações dos EUA para a região. Emendas, a maioria derrotada, foram oferecidas à legislação do ERP para assegurar que certos segmentos do setor privado se beneficiariam da ajuda do Plano Marshall. Que o fortalecimento econômico da Europa significava um aumento da concorrência para as empresas americanas também não foi perdido para os legisladores. A ECA, por exemplo, ajudou os europeus a reconstruir suas frotas marítimas comerciais e, no final de 1949, havia autorizado mais de US$ 167 milhões em projetos siderúrgicos europeus, a maioria utilizando o processo mais avançado de laminação contínua que antes era pouco utilizado na Europa. Como observou a equipe do comitê “cão de guarda” do Congresso, “o programa ECA envolve sacrifício econômico, seja em gastos diretos de fundos federais, seja em reajustes da agricultura e da indústria para permitir a concorrência estrangeira “63.

Lições do Plano Marshall

O Plano Marshall foi visto pelo Congresso, assim como outros, como uma “nova e ampla experiência em relações exteriores “64 Embora de muitas maneiras exclusivas às exigências de seu tempo, os analistas tentaram ao longo dos anos tirar dele várias lições que poderiam eventualmente ser aplicadas a iniciativas de ajuda externa presentes ou futuras. Estas lições representam o que os observadores acreditam ser alguns dos principais pontos fortes do Plano:65

• Uma liderança forte e um argumento bem desenvolvido superaram a oposição. Apesar do crescente isolacionismo nacional, das pesquisas mostrando pouco apoio ao Plano Marshall, de um Congresso dominado por cortadores de orçamento e de uma eleição em vésperas cuja perspectiva era desfavorável ao presidente, a administração decidiu que era a coisa certa a fazer e liderou uma campanha – com a criação de comissões nacionais e membros do Gabinete viajando pelo país – para vender o Plano ao povo americano.
• O Congresso foi incluído no início para formular o programa. Por enfrentar um Congresso controlado pelo partido de oposição, Truman fez do Programa de Recuperação Européia uma criação bipartidária cooperativa, o que ajudou a obter apoio e impediu que ele se atolasse com a destinação de recursos de interesse privado. O Congresso manteve seu papel ativo ao realizar audiências e estudos detalhados sobre a implementação do ERP.
• A propriedade do país fez reformas sustentáveis. Os beneficiários foram obrigados a elaborar a proposta. Como o Plano visava mudanças na natureza do sistema econômico europeu, os Estados Unidos eram sensíveis à soberania nacional européia. A cooperação europeia foi fundamental para estabelecer um compromisso activo dos participantes sobre uma vasta gama de questões delicadas.
• A abordagem colectiva facilitou o sucesso. Os esforços de recuperação foram enquadrados como um esforço conjunto, com os europeus se juntando nos PECO para propor o programa e a OEEC para implementar as principais características, incluindo a colaboração para tomar decisões de atribuição de subsídios e a cooperação para reduzir as barreiras comerciais.
• O Plano Marshall tinha objetivos específicos. Os recursos foram dedicados ao cumprimento das metas de aumento da produção, comércio e estabilidade.
• O Plano Marshall se encaixava no objetivo. No essencial, o Plano não era um programa de ajuda humanitária de curto prazo. Era um plano plurianual, concebido especificamente para trazer a recuperação econômica da Europa e evitar a necessidade repetida de programas de ajuda que caracterizavam a assistência dos EUA à Europa desde a Guerra.
• Os países a serem assistidos, em sua maioria, tinham a capacidade de se recuperar. Eles, de fato, estavam se recuperando, não se desenvolvendo a partir do zero. Os recursos humanos e naturais necessários para o crescimento econômico estavam em grande parte disponíveis; o principal que faltava era capital.
• Ajuda suplementar ao comércio. Só a ajuda era insuficiente para ajudar economicamente a Europa. Um relatório de Outubro de 1949 da ECA e do Departamento de Comércio concluiu que os Estados Unidos deveriam comprar até 2 mil milhões de dólares anuais em bens adicionais se a Europa quisesse equilibrar o seu comércio até ao fim do programa de recuperação. Os esforços para aumentar o comércio intra-europeu, tais como o financiamento do Sindicato Europeu de Pagamentos, destinavam-se a reforçar os esforços bilaterais.
• As tendências paroquiais do Congresso para colocar restrições ao programa em nome das empresas americanas foram mantidas sob controle para o bem do programa. Os empresários americanos, por exemplo, não ficaram contentes por a ECA insistir que os europeus comprassem o que estava disponível primeiro na Europa usando moeda suave antes de se voltarem para os Estados Unidos.
• Assistência técnica, incluindo trocas, embora barata em relação às doações do bloco de capital, pode ter um impacto significativo no crescimento econômico. Segundo o Plano Marshall, a assistência técnica ajudou a chamar a atenção para os fatores gerenciais e trabalhistas que dificultam a produtividade. Ela demonstrou o know-how americano e ajudou a desenvolver na Europa um sentimento positivo em relação aos Estados Unidos.
• O valor da política externa de longo prazo da assistência externa não pode ser medido adequadamente em termos de consequências a curto prazo. O Plano Marshall continua a ter um impacto: na OTAN, na OCDE, na Comunidade Europeia, no Fundo Marshall alemão, nos programas de ajuda bilateral europeus e na estabilidade e prosperidade da Europa moderna.66

O Plano Marshall como precedente

Embora muitos elementos díspares da assistência do Plano Marshall falem ao presente, as circunstâncias enfrentadas agora pela maioria das outras partes do mundo são tão diferentes e mais complexas do que as encontradas pela Europa Ocidental no período 1948-1952 que a solução apresentada para um não é inteiramente aplicável ao outro. Como observado anteriormente, os apelos para novos Planos Marshall têm continuado desde o primeiro, mas o primeiro foi único, e as propostas de hoje compartilham poucos detalhes com seu antecessor, além da sugestão de que um problema deve ser resolvido com as mesmas energias concentradas, se não com fundos, aplicadas décadas atrás.

Even se existem países cujas necessidades são semelhantes em natureza ao que o Plano Marshall forneceu, a posição dos Estados Unidos também mudou desde o final da década de 1940. Os cerca de US$ 13,3 bilhões fornecidos pelos Estados Unidos a 16 nações durante um período de menos de quatro anos equivalem a uma estimativa de US$ 143 bilhões na moeda de 2017. Essa soma supera a quantidade de desenvolvimento e assistência humanitária que os Estados Unidos forneceram de todas as fontes para 212 países e numerosas organizações e bancos internacionais de desenvolvimento no período de quatro anos 2013-2016 (US$ 138 bilhões em dólares 2017).67 Em 1948, quando os Estados Unidos destinaram US$ 4 bilhões para o primeiro ano do Plano Marshall, os gastos para todo o orçamento federal equivaleram a pouco menos de US$ 30 bilhões.68 Para os Estados Unidos estarem dispostos a gastar 13% do seu orçamento em qualquer programa (contra 0,8% no ano fiscal de 2006 para assistência externa), o Congresso e o Presidente teriam de concordar que a atividade era uma grande prioridade nacional.

No entanto, ao ponderar as dificuldades dos novos Planos Marshall, talvez valha a pena considerar as opiniões do Administrador da ECA, Paul Hoffman, que observou 20 anos após o discurso histórico do Secretário Marshall que, embora o Plano tenha sido “um dos impulsos mais verdadeiramente generosos que alguma vez motivou qualquer nação em qualquer lugar e em qualquer momento”, os Estados Unidos “tiraram enormes benefícios do pão que figurativamente lançaram sobre as águas internacionais”. Na opinião de Hoffman:

Hoje, os Estados Unidos, seus antigos parceiros no Plano Marshall e, de fato, todos os outros países industrializados avançados … estão sendo oferecidos uma barganha ainda maior: a chance de formar uma parceria eficaz para o progresso econômico e social mundial com as cento e mais nações de baixa renda da Terra. Os lucros potenciais em termos de prosperidade expandida e de uma paz mais segura poderiam ser menores do que os ganhos através do Programa de Recuperação Europeu. No entanto, o perigo de que este acordo seja rejeitado por apatia, indiferença e desânimo em relação ao progresso relativamente lento em direção à auto-suficiência feito pelos países em desenvolvimento até agora talvez seja ainda maior do que o que acontecia com o Plano Marshall. Para todo o esforço em larga escala de assistência ao desenvolvimento das nações mais pobres do mundo – um esforço que é geralmente, mas eu acho que bastante enganador, chamado “ajuda externa” – nunca recebeu o apoio total que merece e agora está mostrando sinais de mais um deslize tanto no apoio popular quanto no governamental. Sob estas circunstâncias, o estudo da breve mas brilhantemente bem sucedida história do Plano Marshall é muito mais do que um exercício acadêmico.69

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