Il Piano Marshall: Progetto, risultati e significato

Il Piano Marshall e il presente1

Tra il 1948 e il 1951, gli Stati Uniti intrapresero quella che molti considerano una delle loro iniziative di politica estera di maggior successo e uno dei programmi di aiuto estero più efficaci. Il Piano Marshall (il Piano) e l’European Recovery Program (ERP) che ha generato, comportava un ambizioso sforzo per stimolare la crescita economica in un’Europa avvilita e quasi in bancarotta dopo la Seconda Guerra Mondiale, per prevenire la diffusione del comunismo oltre la “cortina di ferro” e per incoraggiare lo sviluppo di un’economia mondiale sana e stabile.2 Fu progettato per raggiungere questi obiettivi attraverso il raggiungimento di tre obiettivi:

• l’espansione della produzione agricola e industriale europea;
• il ripristino di valute, bilanci e finanze sane nei singoli paesi europei; e
• la stimolazione del commercio internazionale tra i paesi europei e tra l’Europa e il resto del mondo.

E’ una misura dell’impressione positiva che si è avuta con il Programma di Ripresa Economica che, da allora, in risposta a una situazione critica di alcune regioni del mondo o a qualche problema da risolvere, ci sono periodiche richieste di un nuovo Piano Marshall. Negli anni ’90, alcuni membri del Congresso hanno raccomandato “Piani Marshall” per l’Europa dell’Est, l’ex Unione Sovietica e l’ambiente. Nel frattempo, gli statisti internazionali suggerirono piani Marshall per il Medio Oriente e il Sudafrica. Nel 21° secolo, continuano ad esserci raccomandazioni per programmi di assistenza simili al Piano Marshall – per i rifugiati, le infrastrutture urbane, l’Iraq, i paesi colpiti dall’epidemia di Ebola, il confine tra Stati Uniti e Messico, la Grecia e così via.3

Generalmente, questi riferimenti alla memoria del Piano Marshall sono inviti a replicarne il successo o la portata, piuttosto che ogni, o qualsiasi, dettaglio del Piano originale. La replicabilità del Piano Marshall in queste diverse situazioni o in futuro è soggetta a dubbi. Per comprendere la potenziale rilevanza per il presente di un evento che ha avuto luogo decenni fa, è necessario capire cosa il Piano ha cercato di ottenere, come è stato attuato, e il suo successo o fallimento risultante. Questo rapporto esamina ognuno di questi fattori.

Formulazione del Piano Marshall

Il Piano Marshall fu proposto in un discorso del Segretario di Stato George Marshall all’Università di Harvard il 5 giugno 1947, in risposta alle critiche condizioni politiche, sociali ed economiche in cui si trovava l’Europa in quel momento. Riconoscendo la necessità della partecipazione del Congresso nello sviluppo di un pacchetto di assistenza significativo, il discorso di Marshall non presentò un programma dettagliato e concreto. Si limitò a suggerire che gli Stati Uniti sarebbero stati disposti a contribuire alla stesura di un programma e che avrebbero fornito assistenza “nella misura in cui fosse stato pratico per noi farlo”.4 Inoltre, Marshall chiese che questa assistenza fosse uno sforzo comune, “iniziato” e concordato dalle nazioni europee. La formulazione del Piano Marshall, quindi, fu fin dall’inizio un lavoro di collaborazione tra l’amministrazione Truman e il Congresso, e tra il governo degli Stati Uniti e i governi europei. La crisi che generò il Piano e l’esito legislativo e diplomatico della proposta di Marshall sono discussi di seguito.

La situazione in Europa

Le condizioni europee nel 1947, come descritto dal Segretario di Stato Marshall e da altri funzionari statunitensi dell’epoca, erano disastrose. Anche se la produzione industriale, in molti casi, era tornata ai livelli prebellici (le eccezioni erano Belgio, Francia, Germania Ovest, Italia e Paesi Bassi), la situazione economica generale sembrava deteriorarsi. La ripresa era stata finanziata attingendo alle scorte interne e alle attività estere. Il capitale era sempre meno disponibile per gli investimenti. Le forniture agricole rimanevano al di sotto dei livelli del 1938, e le importazioni di cibo stavano consumando una quota crescente della limitata valuta estera. Le nazioni europee stavano accumulando un crescente deficit di dollari. Di conseguenza, le prospettive di qualsiasi crescita futura erano basse. Il commercio tra le nazioni europee era stagnante.5

Avendo già sopportato anni di scarsità di cibo, disoccupazione e altre difficoltà associate alla guerra e alla ripresa, il pubblico europeo doveva ora affrontare ulteriori sofferenze. Per molti osservatori, le condizioni economiche in declino stavano generando un pessimismo riguardo al futuro dell’Europa che alimentava le divisioni di classe e l’instabilità politica. I partiti comunisti, già grandi in paesi importanti come l’Italia e la Francia, minacciavano di andare al potere.

Il potenziale impatto sugli Stati Uniti era molteplice. Per prima cosa, la fine della crescita europea avrebbe bloccato la prospettiva di qualsiasi commercio con il continente. Uno dei sintomi del malessere dell’Europa, infatti, era il massiccio deficit del dollaro che segnalava la sua incapacità di pagare le importazioni dagli Stati Uniti.6 Forse la principale preoccupazione degli Stati Uniti, tuttavia, era la crescente minaccia del comunismo. Anche se la Guerra Fredda era ancora agli inizi, il radicamento sovietico nell’Europa orientale era ben avviato. Già all’inizio del 1947, la tensione economica che colpiva la Gran Bretagna l’aveva spinta ad annunciare il ritiro dei suoi impegni in Grecia e Turchia, costringendo gli Stati Uniti ad assumere maggiori obblighi per difendere la loro sicurezza. La Dottrina Truman, enunciata nel marzo 1947, affermava che la politica degli Stati Uniti era quella di fornire sostegno alle nazioni minacciate dal comunismo. In breve, lo spettro di un collasso economico dell’Europa e di una presa di potere comunista delle sue istituzioni politiche minacciava di sradicare tutto ciò per cui gli Stati Uniti sostenevano di lottare dal loro ingresso nella Seconda Guerra Mondiale: un’Europa libera in un sistema economico a mondo aperto. I leader statunitensi si sentirono obbligati a rispondere.

Come fu formulato il piano

Tre ostacoli principali dovevano essere superati sulla strada per sviluppare una risposta utile ai problemi dell’Europa. Per prima cosa, come indicato nell’invito del Segretario di Stato Marshall, le nazioni europee, agendo congiuntamente, dovevano raggiungere un accordo su un piano. In secondo luogo, l’amministrazione e il Congresso dovevano raggiungere la propria concordanza su un programma legislativo. Infine, il piano risultante doveva essere uno che, nelle parole di Marshall, avrebbe “fornito una cura piuttosto che un semplice palliativo”.7

Il ruolo dell’Europa

La maggior parte delle nazioni europee rispose favorevolmente alla proposta iniziale di Marshall. Insistendo su un ruolo nella progettazione del programma, 16 nazioni parteciparono a una conferenza a Parigi (12 luglio 1947) in cui istituirono il Comitato di cooperazione economica europea (CEEC). Il comitato fu incaricato di raccogliere informazioni sulle esigenze europee e le risorse esistenti per soddisfare tali esigenze. Il suo rapporto finale (settembre 1947) richiese un programma quadriennale per incoraggiare la produzione, creare stabilità finanziaria interna, sviluppare la cooperazione economica tra i paesi partecipanti e risolvere il problema del deficit allora esistente con la zona del dollaro americano. Sebbene il deficit netto della bilancia dei pagamenti dell’Europa con la zona del dollaro per il periodo 1948-1951 fosse originariamente stimato a circa 29 miliardi di dollari, il rapporto richiedeva 19 miliardi di dollari in assistenza statunitense (altri 3 miliardi di dollari dovevano provenire dalla Banca Mondiale e da altre fonti).8

Prudente per non sembrare di isolare l’Unione Sovietica in questa fase della guerra fredda ancora in sviluppo, l’invito di Marshall non escluse specificamente nessuna nazione europea. Gran Bretagna e Francia si assicurarono di includere i sovietici in una prima discussione a tre della proposta. Tuttavia, l’Unione Sovietica e, sotto pressione, i suoi satelliti, rifiutarono di partecipare a un programma comune di recupero con la motivazione che la necessità di rivelare i piani economici nazionali avrebbe violato la sovranità nazionale e che l’interesse degli Stati Uniti era solo quello di aumentare le proprie esportazioni.

La formulazione della proposta da parte della CEE non fu senza il contributo degli Stati Uniti. La sua bozza di proposta rifletteva le grandi differenze esistenti tra le singole nazioni nel loro approccio alla liberalizzazione del commercio, il ruolo della Germania e i controlli statali sulle economie nazionali. Come risultato di queste differenze, gli Stati Uniti temevano che la proposta dei PECO sarebbe stata poco più di una lista di necessità senza alcun programma coerente per generare crescita a lungo termine. Per evitare una tale situazione, il Dipartimento di Stato ha condizionato la sua accettazione del programma europeo all’accordo dei partecipanti di

• 1. prendere impegni specifici per soddisfare i programmi di produzione,
• 2. prendere misure immediate per creare stabilità monetaria e finanziaria interna,
• 3. esprimere una maggiore determinazione a ridurre le barriere commerciali,
• 4. considerare fonti alternative di crediti in dollari, come la Banca Mondiale,
• 5. dare un riconoscimento formale ai loro obiettivi comuni e assumere una responsabilità comune per raggiungerli, e
• 6. stabilire un’organizzazione internazionale per agire come agenzia di coordinamento per attuare il programma.

Il rapporto finale del CEEC conteneva questi obblighi.

Ruolo esecutivo e congressuale

Dopo che i paesi europei avevano preso l’iniziativa richiesta e presentato un piano formale, sia l’amministrazione che il Congresso hanno risposto. La formulazione di questa risposta era già iniziata subito dopo il discorso di Marshall. Come presidente democratico che doveva affrontare un Congresso a maggioranza repubblicana con molti membri molto scettici sulla necessità di ulteriore assistenza estera, Truman adottò un duplice approccio che facilitò notevolmente lo sviluppo di un programma: aprì la sua iniziativa di politica estera a un esame forse più approfondito prima del lancio di qualsiasi programma e, in secondo luogo, fornì un processo forse altrettanto raro di stretta consultazione tra l’esecutivo e il Congresso.9

Fin dall’inizio, l’amministrazione Truman fece del Congresso un attore nello sviluppo del nuovo programma di aiuti esteri, consultandolo durante tutto il processo (vedi riquadro). Un incontro il 22 giugno 1947 tra i leader chiave del Congresso e il presidente portò alla creazione dei comitati Harriman, Krug e Nourse. Il comitato del segretario al commercio Averell Harriman, composto da consulenti dell’industria privata, del lavoro, economisti, ecc. Il comitato del Segretario degli Interni Julius A. Krug esaminò le risorse fisiche degli Stati Uniti disponibili per sostenere tale programma. Il gruppo guidato dal presidente del Consiglio dei Consulenti Economici Edwin G. Nourse studiò l’effetto che un maggior carico di esportazioni avrebbe avuto sulla produzione e sui prezzi interni degli Stati Uniti. La stessa Camera dei Rappresentanti formò il Select Committee on Foreign Aid, guidato dal rappresentante Christian A. Herter, per dare un ampio sguardo a questi problemi.10

Prima che la proposta dell’amministrazione potesse essere sottoposta all’esame, la situazione in alcuni paesi si deteriorò così gravemente che il presidente chiese uno speciale pacchetto di aiuti provvisori per sostenerli durante l’inverno con cibo e carburante, fino a quando il sistema più elaborato previsto dal Piano Marshall potesse essere autorizzato. Il Congresso approvò aiuti provvisori a Francia, Italia e Austria per un importo di 522 milioni di dollari in un’autorizzazione firmata dal presidente Truman il 17 dicembre 1947. La Germania occidentale, anch’essa bisognosa, era ancora assistita attraverso il programma Government and Relief in Occupied Areas (GARIOA).

Le proposte del Dipartimento di Stato per un programma di recupero europeo furono formalmente presentate da Truman in un messaggio al Congresso il 19 dicembre 1947. Egli richiese un programma di 4 anni e ¼ di aiuti a 16 paesi dell’Europa occidentale sotto forma di sovvenzioni e prestiti. Anche se il programma prevedeva un aiuto totale di circa 17 miliardi di dollari, il disegno di legge dell’amministrazione, come introdotto dal rappresentante Charles Eaton, presidente della commissione per gli affari esteri della Camera, all’inizio del 1948 (H.R. 4840) prevedeva un’autorizzazione di 6,8 miliardi di dollari per i primi 15 mesi. Le commissioni Affari Esteri della Camera e Relazioni Estere del Senato modificarono ampiamente la legge. Come S. 2202, passò al Senato con un voto di 69-17 il 13 marzo 1948, e alla Camera il 31 marzo 1948, con un voto di 329 a 74. La legge autorizzava 5,3 miliardi di dollari per un periodo di un anno. Il 3 aprile 1948, l’Economic Cooperation Act (titolo I del Foreign Assistance Act del 1948, P.L. 80-472) divenne legge. La conferenza del comitato per gli stanziamenti stanziò 4 miliardi di dollari per il programma di recupero europeo nel suo primo anno.11

Riducendo l’autorizzazione a un anno, il Congresso si diede ampie opportunità di sorvegliare l’attuazione del programma di recupero europeo e considerare ulteriori finanziamenti. Altre tre volte durante la vita del Piano Marshall, il Congresso avrebbe dovuto autorizzare e appropriarsi dei fondi. In ogni anno, il Congresso ha tenuto udienze, discusso e ulteriormente modificato la legislazione. Come parte della prima autorizzazione, ha creato un comitato congiunto del Congresso “watchdog” per seguire l’attuazione del programma e riferire al Congresso.

Attuazione del Piano Marshall

Finanziamento e beneficiari

Nella sua forma legislativa come European Recovery Program (ERP), il Piano Marshall doveva originariamente durare quattro anni e un quarto dal 1º aprile 1948 al 30 giugno 1952. Tuttavia, la durata del piano Marshall “ufficiale”, così come gli importi spesi nell’ambito di esso, sono questioni di un certo disaccordo. Dal punto di vista di alcuni, il programma è durato fino alla sua data di fine prevista per il 30 giugno 1952. Altri datano la fine del piano circa sei mesi prima, quando il suo agente amministrativo, l’Agenzia di Cooperazione Economica (ECA), fu terminata e i suoi programmi di recupero furono mescolati con quelli della neonata Agenzia di Mutua Sicurezza (un processo che iniziò nella seconda metà del 1951).

Le stime degli importi spesi nell’ambito del Piano Marshall vanno da 10,3 miliardi di dollari a 13,6 miliardi di dollari.21 Le variazioni possono essere spiegate dalle diverse misure di longevità del programma e dall’inclusione di finanziamenti da programmi correlati che si sono verificati contemporaneamente all’ERP. La tabella 1 contiene una stima dei fondi resi disponibili per l’ERP (fino al giugno 1951 e omettendo i finanziamenti provvisori) ed elenca in dettaglio le fonti di tali fondi.

La tabella 2 elenca le nazioni beneficiarie e fornisce una stima, basata sui dati dell’Agenzia Statunitense per lo Sviluppo Internazionale, degli importi ricevuti all’epoca. Secondo questa stima, i principali beneficiari degli aiuti del Piano Marshall furono il Regno Unito (circa il 25% del totale dei singoli paesi), la Francia (21%), la Germania Ovest (11%), l’Italia (12%) e i Paesi Bassi (8%) (vedi Figura 1).

Figura 1. Percentuale degli stanziamenti per paese

Fonte: USAID e calcoli CRS.

Note: Altri = Danimarca, Islanda, Irlanda, Norvegia, Portogallo, Svezia e Turchia.

Administrative Agents

Lo European Recovery Program presupponeva la necessità di due organizzazioni di attuazione, una americana e una europea. Questi dovevano continuare il dialogo sui problemi economici europei, coordinare le assegnazioni degli aiuti, garantire che gli aiuti fossero diretti in modo appropriato e negoziare l’adozione di riforme politiche efficaci.

Amministrazione della cooperazione economica

A causa della natura complessa del programma di recupero, la grandezza del compito e l’alto grado di flessibilità amministrativa desiderata per quanto riguarda le questioni relative agli approvvigionamenti e al personale, il Congresso ha istituito una nuova agenzia – l’Amministrazione della cooperazione economica (ECA) – per attuare l’ERP.22 Come agenzia separata, poteva essere esentata da molti regolamenti governativi che avrebbero impedito la flessibilità. Un’altra ragione per il suo status istituzionale separato era la forte sfiducia di molti membri del Congresso a maggioranza repubblicana verso un Dipartimento di Stato guidato da un’amministrazione democratica. Tuttavia, poiché molti nel Congresso erano anche preoccupati che la tradizionale autorità di politica estera del Segretario di Stato non venisse intaccata, si richiedeva una piena consultazione e una stretta relazione di lavoro tra l’amministratore della CCE e il Segretario di Stato. Paul G. Hoffman fu nominato amministratore dal presidente Truman. Repubblicano e uomo d’affari (presidente della Studebaker Corporation), entrambi requisiti posti dalla leadership del Congresso, Hoffman è considerato dagli storici un amministratore di particolare talento e promotore dell’ERP.

Un ufficio regionale di 600 uomini situato a Parigi ha svolto un ruolo importante nel coordinare i programmi dei singoli paesi e nell’ottenere le opinioni europee sull’attuazione. Era il collegamento più immediato con l’organizzazione che rappresentava i paesi partecipanti. Averell Harriman dirigeva l’ufficio regionale come rappresentante speciale degli Stati Uniti all’estero. Furono anche istituite missioni in ogni paese per mantenere uno stretto contatto con i funzionari governativi locali e per osservare il flusso di fondi. Sia l’ufficio regionale che le missioni nazionali dovevano giudicare l’efficacia dello sforzo di recupero senza violare le sensibilità della sovranità nazionale.

Come richiesto dalla legislazione ERP, gli Stati Uniti stabilirono accordi bilaterali con ogni paese. Questi erano abbastanza uniformi: richiedevano determinati impegni per soddisfare gli obiettivi dell’ERP, come le misure per stabilizzare la valuta e aumentare la produzione, nonché gli obblighi di fornire le informazioni economiche su cui valutare le esigenze del paese e i risultati del programma.

L’Organizzazione per la cooperazione economica europea

Un organismo europeo, l’Organizzazione per la cooperazione economica europea (OEEC), fu istituito di comune accordo dai paesi partecipanti al fine di mantenere la natura “comune” con cui il programma era fondato e rafforzare il senso di responsabilità reciproca per il suo successo. In precedenza, i paesi partecipanti si erano impegnati congiuntamente a rispettare alcuni obblighi (vedi sopra). L’OEEC doveva essere lo strumento che avrebbe guidato i membri nell’adempimento del loro impegno multilaterale.

Per portare avanti questo scopo, l’OEEC sviluppava analisi delle condizioni economiche e dei bisogni, e, attraverso la formulazione di un Piano d’Azione, influenzava la direzione dei progetti di investimento e incoraggiava l’adozione congiunta di riforme politiche come quelle che portavano all’eliminazione delle barriere commerciali intra-europee.

Su richiesta della CCE, raccomandava e coordinava anche la divisione degli aiuti tra i 16 paesi. Ogni anno i paesi partecipanti presentavano un programma annuale all’OEEC, che poi faceva raccomandazioni alla CCE. Determinare le assegnazioni dell’assistenza non era una questione facile, soprattutto perché i fondi diminuivano ogni anno. Come risultato, ci furono molti battibecchi tra i paesi, ma alla fine fu raggiunta una formula per dividere gli aiuti.

Programmi

Gli ideatori dell’European Recovery Program prevedevano una serie di strumenti con cui realizzare i suoi scopi (vedi Tabella 3). Questi sono discussi di seguito.

Aiuti in dollari: Assistenza alle materie prime e finanziamento di progetti

Le sovvenzioni costituivano più del 90% dell’ERP. La CCE ha fornito sovvenzioni a fondo perduto che sono state utilizzate per pagare il costo e il trasporto di beni e servizi essenziali, soprattutto dagli Stati Uniti. Sono stati forniti anche sussidi condizionati che richiedevano al paese partecipante di mettere da parte la valuta in modo che altri paesi partecipanti potessero comprare le loro merci d’esportazione. Questo è stato fatto per stimolare il commercio intra-europeo.

La CCE ha anche fornito prestiti. I prestiti dell’ECA avevano un tasso d’interesse del 2,5% a partire dal 1952, e maturavano fino a 35 anni dal 31 dicembre 1948, con rimborsi di capitale che iniziavano non più tardi del 1956. L’ECA supervisionava l’uso dei crediti in dollari. Gli importatori europei facevano acquisti attraverso i normali canali e pagavano i venditori americani con assegni tratti su istituti di credito americani.

La legislazione che finanziava il primo anno dell’ERP prevedeva che 1 miliardo di dollari del totale autorizzato fosse disponibile solo sotto forma di prestiti o garanzie. Nel 1949, il Congresso ridusse l’importo disponibile solo per i prestiti a 150 milioni di dollari. L’amministratore aveva deciso che i prestiti in eccesso rispetto a questi importi non dovevano essere fatti a causa dell’inopportunità che i paesi partecipanti assumessero ulteriori obblighi in dollari, che avrebbero aumentato il divario in dollari che il piano stava cercando di colmare. Al 30 giugno 1949, 972,3 milioni di dollari di aiuti statunitensi erano sotto forma di prestiti, mentre 4,948 miliardi di dollari erano sotto forma di sovvenzioni. Le stime per il periodo luglio 1949-giugno 1950 erano di 150 milioni di dollari in prestiti e 3,594 miliardi di dollari in sovvenzioni.23

Il contenuto degli acquisti di aiuti in dollari cambiò nel tempo con il mutare dei bisogni europei. Da un programma che forniva beni immediati legati all’alimentazione – cibo, mangimi, fertilizzanti e carburante – alla fine fornì soprattutto materie prime e attrezzature di produzione. Tra l’inizio del 1948 e il 1949, l’assistenza alimentare diminuì da circa il 50% del totale a solo il 27%. La proporzione di materie prime e macchinari salì dal 20% a circa il 50% nello stesso periodo.24

Il finanziamento dei progetti divenne importante durante le ultime fasi dell’ERP. L’assistenza in dollari della CCE è stata utilizzata con capitale locale in progetti specifici che richiedevano l’importazione di attrezzature dall’estero. Il vantaggio in questo caso era l’effetto leva sui fondi locali. Al 30 giugno 1951, la CCE aveva approvato 139 progetti finanziati da una combinazione di capitale americano e nazionale. Il loro costo complessivo era di 2,25 miliardi di dollari, di cui solo 565 milioni furono forniti direttamente dai fondi di assistenza del Piano Marshall.25 Di questi progetti, almeno 27 erano nel settore della produzione di energia e 32 erano per la modernizzazione e l’espansione della produzione di acciaio e ferro. Molti altri erano dedicati alla riabilitazione delle infrastrutture di trasporto.26

Fondi di contropartita

Ogni paese era tenuto a corrispondere il contributo degli Stati Uniti: un dollaro della propria valuta per ogni dollaro di aiuto concesso dagli Stati Uniti. La valuta del paese partecipante veniva messa in un fondo di contropartita che poteva essere utilizzato per progetti di infrastrutture (ad esempio, strade, centrali elettriche, progetti di edilizia abitativa, aeroporti) a beneficio di quel paese. Ognuno di questi progetti del fondo di contropartita, tuttavia, doveva essere approvato dall’amministratore della CCE. Nel caso della Gran Bretagna, i fondi di contropartita furono considerati inflazionistici e semplicemente restituiti alla tesoreria nazionale per aiutare a bilanciare il bilancio.

Per la fine del dicembre 1951, erano stati resi disponibili circa 8,6 miliardi di dollari di fondi di contropartita. Dei circa 7,6 miliardi di dollari approvati per l’uso, 2 miliardi di dollari sono stati utilizzati per la riduzione del debito come in Gran Bretagna e circa 4,8 miliardi di dollari sono stati destinati agli investimenti, di cui il 39% in servizi, trasporti e strutture di comunicazione (progetti di energia elettrica, ferrovie, ecc.), il 14% in agricoltura, il 16% nella produzione, il 10% nell’estrazione del carbone e altre industrie estrattive e il 12% in strutture abitative a basso costo. Tre paesi rappresentavano l’80% dei fondi di contropartita utilizzati per scopi produttivi: Francia (metà), Germania Ovest e Italia/Trieste.27

Il 5% dei fondi di contropartita poteva essere utilizzato per pagare le spese amministrative della CCE in Europa, nonché per l’acquisto di materie prime scarse necessarie agli Stati Uniti o per sviluppare fonti di approvvigionamento di tali materiali. Fino all’agosto 1951, più di 160 milioni di dollari furono impegnati per questi scopi, soprattutto nei territori dipendenti dell’Europa. Per esempio, furono create imprese per lo sviluppo del nichel in Nuova Caledonia, della cromite in Turchia e della bauxite in Giamaica.28

Assistenza tecnica

L’assistenza tecnica fu anche fornita nell’ambito dell’ERP. Fu creato un fondo speciale per finanziare le spese degli esperti statunitensi in Europa e le visite delle delegazioni europee negli Stati Uniti. I fondi potevano essere utilizzati solo su progetti che contribuivano direttamente all’aumento della produzione e della stabilità. L’ECA mirava ai problemi di produttività industriale, marketing, produttività agricola, utilizzo della manodopera, amministrazione pubblica, turismo, trasporti e comunicazioni. Nella maggior parte dei casi, i paesi che ricevevano tali aiuti dovevano depositare fondi di contropartita equivalenti alle spese in dollari coinvolte in ogni progetto. Fino al 1949, erano stati accantonati 5 milioni di dollari per l’assistenza tecnica, nell’ambito della quale 350 esperti erano stati inviati dagli Stati Uniti per fornire servizi e 481 persone dall’Europa erano venute negli Stati Uniti per la formazione. Alla fine del 1951, con più di 30 milioni di dollari spesi, più di 6.000 europei in rappresentanza di dirigenti, tecnici e lavoratori erano venuti negli Stati Uniti per periodi di studio dei metodi di produzione statunitensi.29

Anche se si stima che meno della metà dell’1% di tutti gli aiuti del Piano Marshall sia stato speso per l’assistenza tecnica, l’effetto di tale assistenza fu significativo. L’assistenza tecnica fu una componente importante della “campagna di produttività” lanciata dalla CCE. La produzione non era semplicemente una funzione del possesso di macchinari aggiornati, ma della gestione e degli stili di lavoro. Come ha notato un funzionario del Senato, “La produttività dell’industria francese è migliore di quella di molti altri paesi del piano Marshall, ma ci vogliono ancora quattro volte più ore di lavoro per produrre un’automobile Renault rispetto a una Chevrolet, e i prodotti stessi sono difficilmente comparabili”.30 Per cercare di portare la produzione europea alla pari, l’ECA finanziò studi sugli stili di business, condusse seminari di management, organizzò visite di uomini d’affari e rappresentanti dei lavoratori negli Stati Uniti per spiegare i metodi di produzione americani, e creò centri nazionali di produttività in quasi tutti i paesi partecipanti.31

Garanzie per gli investimenti

Sono state fornite garanzie per la convertibilità in dollari dei profitti degli investimenti del settore privato americano in Europa. Lo scopo delle garanzie era di incoraggiare gli uomini d’affari americani a investire nella modernizzazione e nello sviluppo dell’industria europea, assicurando che i ritorni potessero essere ottenuti in dollari. La legge originale ERP copriva solo l’importo approvato di dollari investiti, ma le autorizzazioni successive ampliarono la definizione di investimento e aumentarono l’importo della garanzia potenziale aggiungendo ai guadagni o ai profitti effettivi dell’investimento fino al 175% del dollaro investito. Anche il rischio coperto fu esteso per includere il risarcimento per la perdita dell’investimento a causa di un’espropriazione. Anche se 300 milioni di dollari furono autorizzati dal Congresso (successivamente emendati a 200 milioni di dollari), le garanzie di investimento che coprivano 38 investimenti industriali ammontavano a soli 31,4 milioni di dollari nel giugno 1952.32

Come i programmi contribuirono agli obiettivi

Le singole componenti del programma di recupero europeo contribuirono direttamente agli obiettivi immediati del piano Marshall. L’assistenza in dollari ha mantenuto il divario in dollari al minimo. La CCE si è assicurata che sia il dollaro che l’assistenza di contropartita fossero incanalati verso attività che avrebbero fatto di più per aumentare la produzione e portare alla ripresa generale. L’enfasi dell’assistenza finanziaria e tecnica sulla produttività ha aiutato a massimizzare l’uso efficiente dei fondi in dollari e in contropartita per aumentare la produzione e stimolare il commercio. L’importanza per la futura crescita europea di questa infusione di assistenza diretta non dovrebbe essere sottovalutata. Durante il periodo di ripresa, l’Europa ha mantenuto un livello di investimenti del 20% del PNL, un terzo più alto del tasso prebellico.33 Poiché i risparmi nazionali erano praticamente nulli nel 1948, l’alto tasso di investimenti è in gran parte attribuibile all’assistenza statunitense.

Ma gli obiettivi del Piano Marshall non furono raggiunti solo dai programmi di assistenza finanziaria e tecnica. L’importanza di questi programmi sponsorizzati dagli americani è che hanno contribuito a creare il quadro in cui funzionava il programma d’azione europeo globale dell’OEEC. L’aiuto americano è stato utilizzato per incoraggiare gli europei a riunirsi e ad agire, individualmente e collettivamente, in modo mirato a favore dei tre temi dell’aumento della produzione, dell’espansione del commercio e della stabilità economica attraverso la riforma della politica.

Il primo requisito del Piano Marshall era che le nazioni europee si impegnassero a raggiungere questi obiettivi. Su base individuale, ogni nazione ha poi utilizzato i suoi fondi di contropartita e l’assistenza americana in dollari per soddisfare questi obiettivi. Inoltre, con l’assistenza analitica di entrambe le nazioni europee sotto l’OEEC e dei rappresentanti americani dell’ECA, esaminarono attentamente i loro sistemi economici. Attraverso questo processo, l’ECA e l’OEEC cercarono di identificare e rimuovere gli ostacoli alla crescita, di evitare piani di investimento nazionali sbagliati e di promuovere l’adozione di livelli monetari appropriati. Grazie all’assistenza americana, notano in molti, le nazioni europee furono in grado di intraprendere le riforme raccomandate e necessarie a un costo politico minore, in termini di imposizione di difficoltà economiche alle loro popolazioni, di quanto sarebbe avvenuto senza aiuti. A questo proposito, alcuni sostengono che furono gli aiuti del Piano Marshall a permettere il successo del piano di modernizzazione e riforma dell’economia francese dell’economista Jean Monnet.34

Tuttavia, a causa delle sensibilità profondamente sentite riguardo alla sovranità europea, l’influenza degli Stati Uniti sul processo decisionale economico e sociale europeo come risultato diretto dell’assistenza dello European Recovery Program fu limitata. Laddove controllava i fondi di contropartita da utilizzare in progetti di capitale, l’influenza americana era considerevole. Dove i fondi di contropartita erano semplicemente usati per ritirare il debito per aiutare la stabilità finanziaria, c’era poca influenza. Alcuni analisti suggeriscono che gli Stati Uniti avevano un controllo minimo sulla politica interna europea poiché la loro assistenza era piccola rispetto alle risorse totali dei paesi europei. Ma mentre poteva fare poco per convincere l’Europa a rinunciare al controllo sui tassi di cambio, su questioni meno sensibili gli Stati Uniti, secondo molti, erano in grado di effettuare cambiamenti.35 In alcune occasioni, la CCE minacciò sanzioni se i paesi partecipanti non avessero rispettato i loro accordi bilaterali. L’Italia fu minacciata di perdere gli aiuti per non aver adottato i programmi raccomandati e, nell’aprile 1950, gli aiuti furono effettivamente trattenuti alla Grecia per forzare un’adeguata azione interna.36

Come collettivo di nazioni europee, l’OEEC generò una pressione tra pari che incoraggiò le singole nazioni a rispettare gli obblighi del Piano Marshall. L’OEEC fornì un forum per la discussione e l’eventuale negoziazione di accordi favorevoli al commercio intraeuropeo. Per gli europei, la sua esistenza fece sembrare il piano meno un programma americano. In linea con il desiderio americano di promuovere l’integrazione europea, l’OEEC contribuì a creare l'”idea europea”. Come ha notato il vice-cancelliere della Germania occidentale Blucher, “L’OEEC aveva almeno un grande elemento. Gli uomini europei si riunirono, si conobbero e furono pronti a cooperare”.37 La CCE fornì assistenza finanziaria agli sforzi per incoraggiare l’integrazione europea (vedi sotto) e, cosa più importante, fornì all’OEEC una certa influenza finanziaria. Chiedendo all’OEEC di assumersi una parte di responsabilità nella distribuzione degli aiuti americani tra i paesi partecipanti, l’ECA elevò l’organizzazione a uno status più alto di quello che avrebbe potuto avere altrimenti e quindi facilitò il raggiungimento degli obiettivi del Piano Marshall.

La somma delle sue parti: Valutare il Piano Marshall

Come il Piano Marshall fu diverso

L’assistenza all’Europa non era una novità del Piano Marshall. Infatti, durante il periodo di 2 anni e mezzo dal luglio 1945 al dicembre 1947, erano stati forniti all’Europa circa 11 miliardi di dollari, rispetto ai 13 miliardi di dollari stimati in 3 anni e mezzo del Piano Marshall. Due fattori che distinguono il Piano Marshall dai suoi predecessori sono che il Piano Marshall era il risultato di un accurato processo di pianificazione ed era fortemente focalizzato sullo sviluppo economico. Poiché l’assistenza precedente, più ad hoc e orientata al soccorso umanitario, aveva fatto poca presa sulla ripresa europea, fu proposto un approccio diverso e coerente. Il nuovo approccio richiedeva un programma concertato con uno scopo preciso. Lo scopo era la ripresa europea, definita come un aumento della produzione agricola e industriale, il ripristino di valute, bilanci e finanze sane e la stimolazione del commercio internazionale tra i paesi partecipanti e tra questi e il resto del mondo. Il Piano Marshall, come illustrato nella sezione precedente, assicurò che ogni componente di assistenza tecnica e finanziaria contribuisse il più direttamente possibile a questi obiettivi a lungo termine.

Altri aspetti del suo carattere deliberato erano distintivi. Aveva limiti temporali e monetari definiti. Fu chiarito all’inizio che il contributo degli Stati Uniti sarebbe diminuito ogni anno. Oltre agli obiettivi generali, sosteneva anche, attraverso il riferimento al programma CEEC nella legislazione e, più specificamente, nel linguaggio del rapporto congressuale, gli ambiziosi obiettivi quantitativi assunti dai paesi partecipanti.38

Il Piano Marshall era anche uno sforzo “congiunto”. Coinvolgendo le nazioni europee come partecipanti attivi al programma, gli Stati Uniti assicurarono che il loro impegno reciproco a modificare le politiche economiche, una necessità se si voleva stimolare la crescita, sarebbe stato tradotto in azione e che l’obiettivo dell’integrazione sarebbe stato ulteriormente incoraggiato. Il Piano Marshall promosse il riconoscimento dell’interdipendenza economica dell’Europa. Rendendo il Congresso un partner stabile nella formulazione del programma, l’amministrazione si assicurò il continuo supporto del Congresso per l’impegno di grandi somme per un periodo di anni.

Inoltre, il Piano Marshall fu un primo riconoscimento da parte dei leader statunitensi del legame tra crescita economica e stabilità politica. A differenza dei precedenti aiuti del dopoguerra, che erano per due terzi prestiti rimborsabili e per un terzo forniture di soccorso, gli aiuti del Piano Marshall erano quasi interamente sotto forma di sovvenzioni finalizzate a scopi produttivi e di sviluppo. La ragione di questa grande infusione di sovvenzioni in tempo di pace era che la sicurezza nazionale degli Stati Uniti era stata ridefinita come contenimento del comunismo. I governi i cui cittadini erano disoccupati e senza cibo erano instabili e aperti all’avanzata comunista. Solo la crescita economica a lungo termine poteva fornire stabilità e, come ulteriore beneficio, salvare gli Stati Uniti dal dover continuare un processo infinito di assistenza temporanea basata sul soccorso.

La natura unica del Piano Marshall è forse meglio sottolineata da ciò che lo sostituì. La guerra fredda, rafforzata dalla guerra di Corea, segnò la fine del Piano Marshall alterando la priorità degli aiuti statunitensi da quella della stabilità economica alla sicurezza militare. Nel settembre 1950, la CCE informò i partecipanti europei che d’ora in poi una parte crescente degli aiuti sarebbe stata destinata al riarmo europeo. Sebbene originariamente previsto per terminare il 30 giugno 1952, il piano iniziò a ridursi nel dicembre 1950 quando furono sospesi gli aiuti alla Gran Bretagna. Nei mesi successivi, Irlanda, Svezia e Portogallo uscirono dal programma. L’uso dei fondi di contropartita per scopi produttivi fu gradualmente eliminato. Per attaccare l’inflazione, che derivava dalla carenza di materiali a causa della guerra di Corea, la CCE aveva iniziato a rilasciare fondi di contropartita. Nel quarto trimestre del 1950, furono rilasciati 1,3 miliardi di dollari, due terzi dei quali furono utilizzati per il ritiro del debito pubblico.

In base al Mutual Security Act del 1951 e alla legislazione successiva, anche se in quantità minori e in proporzioni crescenti dedicate alla difesa, gli aiuti continuarono ad essere forniti a molti paesi europei. Negli stanziamenti del 1952-1953, per esempio, la Francia ricevette 525 milioni di dollari in sovvenzioni, metà dei quali per il sostegno alla difesa e l’altra come sostegno al bilancio. La natura congiunta del Piano Marshall scomparve quando la sovranità nazionale tornò in primo piano. La Francia ha insistito nell’utilizzare a suo piacimento i fondi di contropartita del Piano Marshall, mischiandoli con altri fondi e solo in seguito attribuendo importi adeguati a certi progetti per soddisfare le preoccupazioni americane.

Realizzazioni del Piano Marshall

A molti analisti e politici, l’effetto delle politiche e dei programmi del Piano Marshall sulla situazione economica e politica in Europa apparve ampio e pervasivo. Mentre, in alcuni casi, si può tracciare una connessione diretta tra l’assistenza americana e un risultato positivo, per la maggior parte, il Piano Marshall può essere visto meglio come uno stimolo che ha innescato una catena di eventi che ha portato ai risultati descritti di seguito.

Ha raggiunto i suoi obiettivi?

Le agenzie del Piano Marshall, la CCE e l’OEEC, stabilirono una serie di standard quantitativi come loro obiettivi, che riflettevano alcuni degli scopi più ampi notati in precedenza.

Produzione

L’obiettivo generale di produzione dell’European Recovery Program era un aumento della produzione aggregata sopra i livelli prebellici (1938) del 30% nell’industria e del 15% nell’agricoltura. Alla fine del 1951, la produzione industriale per tutti i paesi era del 35% superiore al livello del 1938, superando l’obiettivo del programma. Tuttavia, la produzione agricola aggregata per il consumo umano era solo l’11% al di sopra dei livelli prebellici e, dato l’aumento di 25 milioni di persone durante questi anni, l’Europa non era in grado di nutrirsi da sola entro il 1951.39

Visto in termini di aumento dal 1947, il risultato è più impressionante. La produzione industriale alla fine del 1951 era del 55% superiore a quella di soli quattro anni prima. I paesi partecipanti hanno aumentato la produzione agricola aggregata di quasi il 37% nei tre anni successivi al 1947-1948. Il PNL medio totale è aumentato di circa il 33% durante i quattro anni del Piano Marshall.40

Figura 2. Crescita della produzione europea: 1938-1951

Fonte: Brown e Opie, American Foreign Assistance, p. 249 e 253.

Il rapporto del Senato del 1948 sull’autorizzazione dell’ERP aveva notato una serie di obiettivi di produzione che gli europei si erano prefissati, obiettivi che notarono “sembrare ottimistici a molti esperti americani”.41 I paesi partecipanti, per esempio, volevano aumentare la produzione di acciaio a 55 milioni di tonnellate all’anno, il 20% in più della produzione prebellica. Nel 1951, avevano raggiunto i 60 milioni. Era stato proposto di aumentare la capacità di raffinazione del petrolio di 2 volte e mezzo rispetto al 1938. Alla fine, riuscirono a quadruplicare. L’obiettivo per la produzione di carbone era di 584 milioni di tonnellate, un aumento di 30 milioni rispetto alla produzione prebellica. Nel 1951, la produzione era ancora leggermente inferiore a quella del 1938, ma superiore del 27% a quella del 1947.42

Bilancia commerciale e gap del dollaro

Nel 1948, i paesi partecipanti potevano pagare solo la metà delle loro importazioni esportando. Un obiettivo dell’ERP era quello di portare i paesi europei al punto in cui potessero pagare l’83% delle loro importazioni in questo modo. Anche se nel 1938 pagavano il 70% esportando, con l’ERP si cercò di ottenere un rapporto maggiore perché i guadagni dagli investimenti all’estero erano diminuiti.43

Anche se il commercio aumentò sostanzialmente, specialmente tra i partecipanti, anche il volume delle importazioni dal resto del mondo aumentò sostanzialmente, e i prezzi di queste importazioni aumentarono più velocemente dei prezzi delle esportazioni. Di conseguenza, l’Europa continuò ad essere sotto pressione. Un ostacolo all’espansione delle esportazioni era la penetrazione nei mercati degli Stati Uniti e del Sud America, dove i produttori statunitensi erano radicati. Le esportazioni dell’OEEC verso il Nord America passarono dal 14% delle importazioni nel 1947 a quasi il 50% nel 1952.44

Relativo alla bilancia commerciale complessiva era il deficit nei confronti dell’area del dollaro, soprattutto degli Stati Uniti. Nel 1947, il deficit totale in oro e in dollari era di oltre 8 miliardi di dollari. Nel 1949, era sceso a 4,5 miliardi di dollari, nel 1952 a metà di quella cifra, e nella prima metà del 1953 aveva raggiunto un equilibrio corrente approssimativo con l’area del dollaro.45

Liberalizzazione del commercio

Nel 1949, il Consiglio dell’OEEC chiese ai membri di prendere provvedimenti per eliminare le restrizioni quantitative alle importazioni. Entro la fine del 1949, e nel febbraio 1951, furono eliminate rispettivamente il 50% e il 75% delle restrizioni quantitative alle importazioni. Nel 1955, il 90% delle restrizioni era sparito. Nel 1951, l’OEEC stabilì delle regole di condotta nel commercio sotto il Codice di liberalizzazione del commercio e delle transazioni invisibili. Alla fine del 1951, il volume del commercio in Europa era quasi il doppio di quello del 1947.46

Altri benefici

Alcuni benefici del Piano Marshall non sono facilmente quantificabili, e alcuni non erano obiettivi diretti del programma.

Stimolo psicologico

Molti credono che il ruolo del Piano Marshall nel sollevare il morale in Europa sia stato un grande contributo alla prevenzione del comunismo e alla stimolazione della crescita come qualsiasi assistenza finanziaria. Come l’allora direttore della pianificazione politica al Dipartimento di Stato George Kennan notò: “Il successo psicologico all’inizio fu così sorprendente che sentimmo che l’effetto psicologico era stato compiuto per quattro quinti prima che arrivassero le prime forniture”.47

Integrazione economica48

Gli Stati Uniti avevano una visione di se stessi come modello per lo sviluppo dell’Europa, con i singoli paesi equiparati agli stati americani. Come tale, i leader statunitensi vedevano un’Europa sana in cui le restrizioni commerciali e altre barriere all’interazione, come l’inconvertibilità delle valute, sarebbero state eliminate. L’European Recovery Program richiedeva una pianificazione coordinata per la ripresa e l’istituzione dell’OEEC a questo scopo. Nel 1949, l’ERP Authorization Act fu emendato per rendere la politica esplicita degli Stati Uniti di incoraggiare l’unificazione dell’Europa.49 Gli sforzi a sostegno dell’integrazione europea, parte integrante dell’originale Piano Marshall, furono rafforzati in questo periodo.

Per incoraggiare il commercio intraeuropeo, la CCE nel suo primo anno arrivò a fornire dollari ai paesi partecipanti per finanziare il loro acquisto di beni di vitale necessità disponibili in altri paesi partecipanti (anche se questi erano disponibili negli Stati Uniti). In un passo verso l’incoraggiamento dell’indipendenza europea dallo standard del dollaro, stabilì anche un piano di pagamenti intra-europeo in base al quale venivano concessi sussidi in dollari ai paesi che esportavano in Europa come gruppo più di quanto importassero, a condizione che questi paesi creditori finanziassero il loro bilancio delle esportazioni nelle loro valute.

L’Unione Europea dei Pagamenti (EPU), una conseguenza del piano dei pagamenti, fu creata nel 1950 dai paesi membri per agire come un sistema centrale di compensazione e credito per il regolamento di tutte le transazioni di pagamento tra i membri e le aree monetarie associate (come l’area sterlina). Su richiesta della CCE, l’autorizzazione del Congresso del 1951 trattenne dei fondi proprio per incoraggiare il proseguimento di questo programma, dato che la conclusione positiva dell’EPU dipendeva da un contributo finanziario americano. Alla fine, gli Stati Uniti fornirono 350 milioni di dollari per aiutare a creare l’EPU e altri 100 milioni di dollari per assisterla nelle difficoltà iniziali. Molti credono che questi e altri passi avviati nell’ambito dell’ERP portarono al lancio della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio nel 1952 e infine all’Unione Europea di oggi.

Stabilità e contenimento del comunismo

Forse il maggiore incentivo per gli Stati Uniti nell’istituire il Piano Marshall era stata la convinzione che le difficoltà economiche in Europa avrebbero portato all’instabilità politica e inevitabilmente a governi comunisti in tutto il continente. In sostanza, l’ERP permetteva la crescita economica e la prosperità in Europa con meno costi politici e sociali. L’assistenza del piano ha permesso ai beneficiari di portare un surplus di importazioni più grande con meno sforzo sul sistema finanziario di quanto sarebbe avvenuto altrimenti. Rendeva possibili maggiori investimenti senza corrispondenti riduzioni del tenore di vita e poteva essere anti-inflazionistico raccogliendo il potere d’acquisto attraverso la vendita di beni di assistenza importati senza aumentare l’offerta di denaro. Gli aspetti produttivi del Piano aiutarono anche ad alleviare la fame tra la popolazione in generale. Il consumo umano di cibo pro capite raggiunse il livello prebellico entro il 1951. Nella Germania Ovest, economicamente devastata e assediata da milioni di rifugiati dall’Est, una casa su cinque costruita dal 1948 aveva ricevuto gli aiuti del Piano Marshall.50

Forse come risultato di questi benefici, al comunismo in Europa fu impedito di arrivare al potere attraverso le urne. Si stima che la forza comunista in Europa occidentale sia diminuita di quasi un terzo tra il 1946 e il 1951. Nelle elezioni del 1951, il voto combinato pro-occidentale era l’84% dell’elettorato.51

U.S. Domestic Procurement

I sostenitori del Piano Marshall sostengono che la sua legislazione autorizzativa era priva della maggior parte delle potenziali restrizioni ricercate dagli interessi privati del tipo di quelle che appariranno in seguito nei programmi di aiuto estero. Ciononostante, vennero promulgate delle restrizioni che andarono a beneficio degli Stati Uniti e degli Stati Uniti.

L’acquisto di beni in eccedenza fu incoraggiato dalla legislazione dell’Economic Recovery Program, mentre l’acquisto di beni che scarseggiavano negli Stati Uniti fu scoraggiato. Era richiesto che i prodotti agricoli in eccedenza fossero forniti dagli Stati Uniti; l’approvvigionamento di questi doveva essere incoraggiato dall’amministratore dell’ECA. L’ERP prevedeva che il 25% del grano totale dovesse essere sotto forma di farina, e che la metà di tutte le merci dovesse essere trasportata su navi americane.52

Alla fine, si stima che il 70% degli acquisti europei con i dollari della CCE furono spesi negli Stati Uniti.53 I tipi di merci acquistate dagli Stati Uniti includevano prodotti alimentari (grano, prodotti caseari), cotone, carburante, materie prime e industriali (ferro e acciaio, alluminio, rame, legname), e macchinari industriali e agricoli. Lo zucchero e i metalli non ferrosi costituivano la maggior parte degli acquisti da fuori degli Stati Uniti.

Ruolo rafforzato degli Stati Uniti in Europa

Il prestigio e il potere degli Stati Uniti in Europa erano già forti dopo la seconda guerra mondiale. Sotto diversi aspetti, tuttavia, il ruolo degli Stati Uniti in Europa fu notevolmente migliorato in virtù del programma del Piano Marshall. Le relazioni economiche del settore privato statunitense crebbero sostanzialmente durante questo periodo come conseguenza dell’incoraggiamento del programma ad aumentare le esportazioni dall’Europa e delle sovvenzioni e prestiti ERP per l’acquisto di beni statunitensi. Anche il valore contabile degli investimenti statunitensi in Europa aumentò significativamente. Inoltre, mentre il Piano Marshall nacque dal riconoscimento dell’interdipendenza economica dei due continenti, la sua attuazione aumentò notevolmente la consapevolezza di questo fatto. L’OEEC, che nel 1961 divenne l’OECD (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) con gli Stati Uniti come membro a pieno titolo, resistette e fornì un forum per la discussione di problemi economici di interesse comune. Infine, l’atto di sostegno degli Stati Uniti all’Europa e la creazione di una relazione diplomatica incentrata su questioni economiche nell’OEEC hanno facilitato l’evoluzione di una relazione incentrata su questioni militari e di sicurezza. Secondo l’amministratore dell’ECA Hoffman, il Piano Marshall ha reso possibile l’Alleanza Atlantica (NATO).54

Terra di prova per i programmi di sviluppo degli Stati Uniti

Molti dei metodi operativi e dei programmi ideati e testati nell’ambito del Piano Marshall sono diventati pratiche regolari dei successivi sforzi di sviluppo. Per esempio, la CCE fu istituita come un’agenzia indipendente con una missione in ogni paese partecipante per assicurare una stretta interazione con i governi e il settore privato, un modello poi adottato dall’Agenzia americana per lo sviluppo internazionale (USAID). A differenza degli sforzi di aiuto precedenti, il Piano promosse la riforma delle politiche e usò programmi di importazione di prodotti di base e fondi di contropartita per facilitare l’adozione di quelle riforme e intraprendere programmi di sviluppo, una pratica dei programmi USAID nei decenni successivi. Il Piano Marshall lanciò anche i primi programmi di formazione dei partecipanti che portavano gli europei negli Stati Uniti per la formazione, e fece leva sugli investimenti del settore privato nei paesi beneficiari attraverso l’uso di garanzie del governo statunitense. Centinaia di economisti americani e altri specialisti che implementarono il Piano Marshall acquisirono un’esperienza inestimabile che molti applicarono in seguito al loro lavoro nei paesi in via di sviluppo per le agenzie di aiuto estero succedute alla CCE.

Critiche del Piano Marshall

Non tutti sono d’accordo che il Piano Marshall fu un successo. Una di queste valutazioni era che l’assistenza del Piano Marshall non era necessaria. È, per esempio, difficile dimostrare che l’aiuto ERP fu direttamente responsabile dell’aumento della produzione e di altri risultati quantitativi sopra menzionati. I critici hanno sostenuto che l’assistenza non era mai più del 5% del PNL delle nazioni beneficiarie e quindi poteva avere poco effetto. Le economie europee, secondo questo punto di vista, erano già sulla via della ripresa prima che il Piano Marshall fosse attuato.55 Alcuni analisti, sottolineando la natura sperimentale del Piano, concordano sul fatto che il metodo di assegnazione degli aiuti e il programma di riforme economiche promosse nel suo ambito non furono ricavati con precisione scientifica. Alcuni sostengono che il gap del dollaro non era un problema e che la mancanza di crescita economica era il risultato di una cattiva politica economica, risolta quando i controlli economici stabiliti durante l’era nazista furono infine revocati.56

Anche all’epoca del Piano Marshall, c’era chi trovava il programma carente. Se l’aiuto del Piano Marshall doveva combattere il comunismo, essi pensavano che avrebbe dovuto fornire benefici alla classe operaia in Europa. Molti credevano che l’aumento della produzione voluto dal Piano avrebbe avuto poco effetto su coloro che erano più inclini a sostenere il comunismo. Nelle udienze del Congresso, alcuni membri cercarono ripetutamente assicurazioni che l’aiuto stesse beneficiando la classe operaia. I prestiti ai proprietari di fabbriche francesi, chiesero, avrebbero portato a salari più alti per i dipendenti? 57 Il giornalista Theodore H. White fu un altro che mise in dubbio questo approccio “trickle” (ora chiamato “trickle down”) alla ripresa. “La teoria del trickle aveva finora”, scrisse White nel 1953, “portato a una brillante ripresa della produzione europea. Ma non aveva prodotto nessun amore per l’America e poca diminuzione della lealtà comunista dove era radicata nella miseria dei lavoratori continentali. “58

Inoltre, molti non volevano che gli Stati Uniti sembrassero assistere il dominio coloniale. Fu espressa una notevole preoccupazione che l’aiuto fornito all’Europa avrebbe permesso a questi paesi di mantenere le loro colonie in Africa e in Asia. Anche il passaggio di enfasi dallo sviluppo economico allo sviluppo militare, iniziato nel terzo anno del Piano, fu oggetto di critiche, soprattutto in considerazione del limitato lasso di tempo originariamente concesso al programma di aiuti. Un membro dello staff della sottocommissione speciale del Senate Appropriations Committee sulla cooperazione economica estera riteneva che l’intento originale del Piano Marshall non potesse essere realizzato in queste condizioni.59

Anche le tattiche impiegate per raggiungere gli obiettivi del Piano Marshall furono spesso messe in discussione. “Gran parte dei nostri sforzi in Francia sono stati contraddittori”, ha riferito un membro del comitato. “Da un lato abbiamo lavorato per l’abolizione delle barriere commerciali tra i paesi europei e dall’altro abbiamo favorito, o ricostruito, industrie antieconomiche che non possono sopravvivere senza ostacoli alla concorrenza internazionale”.60 Un’altra preoccupazione era la percentuale di finanziamenti che andava al settore pubblico piuttosto che a quello privato. Uno scrittore contemporaneo ha notato che gli investimenti pubblici del fondo di contropartita italiano hanno ottenuto il doppio dell’assistenza rispetto al settore privato di quel paese. Un altro analista ha sostenuto che la CCE promuoveva l’intervento del governo nell’economia.61 Nelle udienze di autorizzazione del 1950, gli uomini d’affari statunitensi sollecitarono che l’assistenza fosse fornita direttamente alle imprese straniere piuttosto che attraverso i governi europei. Solo in questo modo, dicevano, si poteva promuovere la libera impresa in Europa.62

Dal suo inizio, alcuni membri del Congresso espressero il timore che l’ERP avrebbe avuto un effetto negativo sul business statunitense. Alcuni notarono che lo sforzo di chiudere il gap commerciale incoraggiando gli europei ad esportare e limitare le loro importazioni avrebbe diminuito le esportazioni statunitensi nella regione. Emendamenti, la maggior parte respinti, furono offerti alla legislazione ERP per assicurare che alcuni segmenti del settore privato avrebbero beneficiato degli aiuti del Piano Marshall. Che il rafforzamento economico dell’Europa significasse un aumento della concorrenza per gli affari statunitensi non era sfuggito ai legislatori. L’ECA, per esempio, aiutò gli europei a ricostruire le loro flotte della marina mercantile e, alla fine del 1949, aveva autorizzato oltre 167 milioni di dollari in progetti di acciaierie europee, la maggior parte dei quali utilizzava il più avanzato processo di laminazione continua che era stato precedentemente poco utilizzato in Europa. Come ha notato lo staff della commissione “watchdog” del Congresso, “Il programma ECA implica un sacrificio economico sia nella spesa diretta dei fondi federali che nei riadattamenti dell’agricoltura e dell’industria per consentire la concorrenza straniera. “63 Alla fine, gli Stati Uniti sembravano essere disposti a fare entrambi i sacrifici.

Lezioni del Piano Marshall

Il Piano Marshall fu visto dal Congresso, così come da altri, come un “esperimento nuovo e di vasta portata nelle relazioni estere”.64 Anche se per molti versi unico per le esigenze del suo tempo, gli analisti hanno cercato negli anni di trarne varie lezioni che potrebbero essere applicate alle iniziative di aiuto estero presenti o future. Queste lezioni rappresentano ciò che gli osservatori ritengono siano stati alcuni dei principali punti di forza del Piano:65

• Una forte leadership e argomenti ben sviluppati hanno superato l’opposizione. Nonostante il crescente isolazionismo nazionale, i sondaggi che mostravano uno scarso sostegno al Piano Marshall, un Congresso dominato da tagliatori di bilancio e un’elezione incombente le cui prospettive erano sfavorevoli al presidente, l’amministrazione decise che era la cosa giusta da fare e condusse una campagna – con commissioni nazionali istituite e membri del gabinetto che viaggiavano per il paese – per vendere il Piano al popolo americano.
• Il Congresso fu coinvolto all’inizio per formulare il programma. Poiché si trovava di fronte a un Congresso controllato dal partito di opposizione, Truman fece dell’European Recovery Program una creazione bipartisan cooperativa, che aiutò a raccogliere sostegno e impedì che si impantanasse con stanziamenti di interesse privato. Il Congresso ha mantenuto il suo ruolo attivo conducendo audizioni e studi dettagliati sull’attuazione dell’ERP.
• La proprietà del paese ha reso le riforme sostenibili. I beneficiari erano tenuti a mettere insieme la proposta. Poiché il piano mirava a cambiamenti nella natura del sistema economico europeo, gli Stati Uniti erano sensibili alla sovranità nazionale europea. La cooperazione europea era fondamentale per stabilire un impegno attivo dei partecipanti su una vasta gamma di questioni delicate.
• L’approccio collettivo ha facilitato il successo. Gli sforzi di recupero sono stati inquadrati come uno sforzo congiunto, con gli europei che si sono uniti nel CEEC per proporre il programma e l’OEEC per implementare le caratteristiche chiave, compresa la collaborazione per prendere decisioni sull’assegnazione delle sovvenzioni e la cooperazione per ridurre le barriere commerciali.
• Il Piano Marshall aveva obiettivi specifici. Le risorse erano dedicate a soddisfare gli obiettivi di aumento della produzione, del commercio e della stabilità.
• Il Piano Marshall era adatto all’obiettivo. In generale, il piano non era un programma di soccorso umanitario a breve termine. Era un piano pluriennale progettato specificamente per portare alla ripresa economica dell’Europa ed evitare il bisogno ripetuto di programmi di soccorso che aveva caratterizzato l’assistenza degli Stati Uniti in Europa dal dopoguerra.
• I paesi da assistere, per la maggior parte, avevano la capacità di recuperare. Essi, infatti, si stavano riprendendo, non sviluppando da zero. Le risorse umane e naturali necessarie per la crescita economica erano in gran parte disponibili; mancava soprattutto il capitale.
• Il commercio integrava gli aiuti. Gli aiuti da soli non erano sufficienti per aiutare l’Europa economicamente. Un rapporto dell’ottobre 1949 della CCE e del Dipartimento del Commercio trovò che gli Stati Uniti avrebbero dovuto acquistare fino a 2 miliardi di dollari all’anno in beni addizionali se l’Europa voleva bilanciare il suo commercio entro la fine del programma di recupero. Gli sforzi per aumentare il commercio intra-europeo, come il finanziamento dell’Unione Europea dei Pagamenti, avevano lo scopo di sostenere gli sforzi bilaterali.
• Le tendenze campanilistiche del Congresso a porre restrizioni al programma per conto del business statunitense furono tenute sotto controllo per il bene del programma. Gli uomini d’affari americani, per esempio, non erano contenti che la CCE insistesse che gli europei acquistassero ciò che era disponibile prima in Europa usando valuta debole prima di rivolgersi agli Stati Uniti.
• L’assistenza tecnica, compresi gli scambi, sebbene poco costosa rispetto alle sovvenzioni in blocco di capitale, può avere un impatto significativo sulla crescita economica. Nell’ambito del Piano Marshall, l’assistenza tecnica ha contribuito a richiamare l’attenzione sui fattori di gestione e di lavoro che ostacolano la produttività. Ha dimostrato il know-how americano e ha contribuito a sviluppare in Europa un sentimento positivo nei confronti dell’America.
• Il valore di politica estera a lungo termine dell’assistenza estera non può essere adeguatamente misurato in termini di conseguenze a breve termine. Il Piano Marshall continua ad avere un impatto: nella NATO, nell’OCSE, nella Comunità Europea, nel German Marshall Fund, nei programmi di aiuto bilaterale dei donatori europei, e nella stabilità e prosperità dell’Europa moderna.66

Il Piano Marshall come precedente

Anche se molti elementi disparati dell’assistenza del Piano Marshall parlano al presente, le circostanze affrontate ora dalla maggior parte delle altre parti del mondo sono così diverse e più complesse di quelle incontrate dall’Europa occidentale nel periodo 1948-1952 che la soluzione posta per l’una non è interamente applicabile all’altra. Come notato in precedenza, le richieste di nuovi piani Marshall sono continuate fin dal primo, ma il primo era unico, e le proposte di oggi condividono pochi dettagli con il loro predecessore a parte il suggerimento che un problema dovrebbe essere risolto con le stesse energie concentrate, se non i fondi, applicati decenni fa.

Anche se esistono paesi i cui bisogni sono di natura simile a quelli forniti dal Piano Marshall, anche la posizione degli Stati Uniti è cambiata dalla fine degli anni ’40. I circa 13,3 miliardi di dollari forniti dagli Stati Uniti a 16 nazioni in un periodo di meno di quattro anni equivalgono a circa 143 miliardi di dollari in valuta 2017. Questa somma supera la quantità di assistenza umanitaria e allo sviluppo che gli Stati Uniti hanno fornito da tutte le fonti a 212 paesi e a numerose organizzazioni e banche internazionali per lo sviluppo nel quadriennio 2013-2016 (138 miliardi di dollari nel 2017).67 Nel 1948, quando gli Stati Uniti stanziarono 4 miliardi di dollari per il primo anno del Piano Marshall, le spese dell’intero bilancio federale erano pari a poco meno di 30 miliardi di dollari.68 Perché gli Stati Uniti siano disposti a spendere il 13% del loro budget per un qualsiasi programma (contro lo 0,8% nel FY2016 per l’assistenza estera), il Congresso e il presidente dovrebbero essere d’accordo che l’attività sia una priorità nazionale importante.

Nondimeno, nel riflettere sulle difficoltà di nuovi Piani Marshall, vale forse la pena considerare le opinioni dell’amministratore dell’ECA, Paul Hoffman, che ha notato 20 anni dopo lo storico discorso del Segretario Marshall che anche se il Piano è stato “uno degli impulsi più veramente generosi che abbia mai motivato qualsiasi nazione in qualsiasi luogo e in qualsiasi momento”, gli Stati Uniti “hanno tratto enormi benefici dal pane che figurativamente ha gettato sulle acque internazionali”. Secondo Hoffman:

Oggi, agli Stati Uniti, ai suoi ex partner del Piano Marshall e a tutti gli altri paesi industrializzati avanzati… viene offerto un affare ancora più grande: la possibilità di formare una partnership efficace per il progresso economico e sociale mondiale con le cento e più nazioni a basso reddito della terra. I potenziali profitti in termini di espansione della prosperità e di una pace più sicura potrebbero far impallidire quelli ottenuti attraverso il Programma Europeo di Recupero. Tuttavia il pericolo che questo accordo venga rifiutato per apatia, indifferenza e scoraggiamento per i progressi relativamente lenti verso l’autosufficienza compiuti finora dai paesi in via di sviluppo è forse ancora più grande di quello che è stato il caso del Piano Marshall. Perché l’intero sforzo su vasta scala dell’assistenza allo sviluppo delle nazioni più povere del mondo – uno sforzo che è generalmente, ma credo in modo piuttosto fuorviante, chiamato “aiuto estero” – non ha mai ricevuto il pieno sostegno che merita e ora sta mostrando segni di ulteriore slittamento sia nel sostegno popolare che in quello governativo. In queste circostanze, lo studio della breve ma brillantemente riuscita storia del Piano Marshall è molto più di un esercizio accademico.69

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