Le plan Marshall : Conception, réalisations et importance

Le plan Marshall et le présent1

Entre 1948 et 1951, les États-Unis ont entrepris ce que beaucoup considèrent comme l’une de leurs initiatives de politique étrangère les plus réussies et l’un de leurs programmes d’aide étrangère les plus efficaces. Le plan Marshall (le plan) et le programme de redressement européen (PRE) qu’il a engendré impliquaient un effort ambitieux pour stimuler la croissance économique dans une Europe de l’après-guerre découragée et presque en faillite, pour empêcher la propagation du communisme au-delà du « rideau de fer » et pour encourager le développement d’une économie mondiale saine et stable2. Il était conçu pour atteindre ces objectifs en réalisant trois objectifs:

• l’expansion de la production agricole et industrielle européenne;
• le rétablissement de monnaies, de budgets et de finances saines dans les différents pays européens ; et
• la stimulation du commerce international entre les pays européens et entre l’Europe et le reste du monde.

C’est une mesure de l’impression positive endurée par le programme de relance économique que, depuis, en réponse à une situation critique à laquelle sont confrontées certaines régions du monde ou à un problème à résoudre, il y a des appels périodiques pour un nouveau plan Marshall. Dans les années 1990, certains membres du Congrès ont recommandé des « plans Marshall » pour l’Europe de l’Est, l’ancienne Union soviétique et l’environnement. Parallèlement, des hommes d’État internationaux ont proposé des plans Marshall pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Sud. Au XXIe siècle, on continue de recommander des programmes d’assistance de type plan Marshall – pour les réfugiés, les infrastructures urbaines, l’Irak, les pays touchés par l’épidémie d’Ebola, la frontière américano-mexicaine, la Grèce, etc.3

Généralement, ces références à la mémoire du plan Marshall sont des sommations à reproduire son succès ou son ampleur, plutôt que chaque détail, ou n’importe quel détail, du plan original. La possibilité de reproduire le plan Marshall dans ces diverses situations ou à l’avenir est sujette à caution. Pour comprendre la pertinence potentielle pour le présent d’un événement qui s’est déroulé il y a plusieurs dizaines d’années, il est nécessaire de comprendre ce que le plan cherchait à réaliser, comment il a été mis en œuvre et quel a été son succès ou son échec. Le présent rapport examine chacun de ces facteurs.

Formulation du plan Marshall

Le plan Marshall a été proposé dans un discours du secrétaire d’État George Marshall à l’université de Harvard le 5 juin 1947, en réponse aux conditions politiques, sociales et économiques critiques dans lesquelles se trouvait l’Europe à cette époque. Reconnaissant la nécessité de la participation du Congrès à l’élaboration d’un programme d’aide important, le discours de Marshall ne présentait pas un programme détaillé et concret. Il se contente de suggérer que les États-Unis seraient disposés à participer à l’élaboration d’un programme et qu’ils apporteraient leur aide « dans la mesure où il serait pratique pour nous de le faire ».4 En outre, Marshall demande que cette aide soit un effort conjoint, « initié » et accepté par les nations européennes. La formulation du plan Marshall fut donc, dès le départ, un travail de collaboration entre l’administration Truman et le Congrès, et entre le gouvernement américain et les gouvernements européens. La crise qui a généré le plan et les résultats législatifs et diplomatiques de la proposition de Marshall sont examinés ci-dessous.

La situation en Europe

Les conditions européennes en 1947, telles que décrites par le secrétaire d’État Marshall et d’autres responsables américains de l’époque, étaient désastreuses. Bien que la production industrielle ait, dans de nombreux cas, retrouvé son niveau d’avant-guerre (les exceptions étaient la Belgique, la France, l’Allemagne de l’Ouest, l’Italie et les Pays-Bas), la situation économique générale semblait se détériorer. La reprise a été financée en puisant dans les stocks nationaux et les actifs étrangers. Les capitaux étaient de moins en moins disponibles pour l’investissement. Les disponibilités agricoles restent inférieures aux niveaux de 1938 et les importations de denrées alimentaires absorbent une part croissante des devises limitées. Les nations européennes accumulent un déficit croissant en dollars. Par conséquent, les perspectives de croissance future sont faibles. Le commerce entre les nations européennes stagnait.5

Ayant déjà enduré des années de pénuries alimentaires, de chômage et d’autres difficultés liées à la guerre et à la reprise, le public européen était maintenant confronté à de nouvelles souffrances. Pour de nombreux observateurs, la dégradation des conditions économiques générait un pessimisme quant à l’avenir de l’Europe qui alimentait les divisions de classe et l’instabilité politique. Les partis communistes, déjà importants dans de grands pays comme l’Italie et la France, menaçaient d’accéder au pouvoir.

L’impact potentiel sur les États-Unis était multiple. D’une part, la fin de la croissance européenne bloquerait la perspective de tout commerce avec le continent. L’un des symptômes du malaise de l’Europe, en fait, était le déficit massif en dollars qui signalait son incapacité à payer ses importations en provenance des États-Unis.6 Cependant, la principale préoccupation des États-Unis était peut-être la menace croissante du communisme. Bien que la guerre froide n’en soit qu’à ses débuts, l’enracinement soviétique en Europe de l’Est est en bonne voie. Déjà, au début de 1947, les tensions économiques qui affectaient la Grande-Bretagne l’avaient poussée à annoncer le retrait de ses engagements en Grèce et en Turquie, obligeant les États-Unis à assumer de plus grandes obligations pour défendre leur sécurité. La doctrine Truman, énoncée en mars 1947, stipulait que la politique américaine consistait à apporter son soutien aux nations menacées par le communisme. En bref, le spectre d’un effondrement économique de l’Europe et d’une prise de contrôle de ses institutions politiques par les communistes menaçait de déraciner tout ce à quoi les États-Unis prétendaient aspirer depuis leur entrée dans la Seconde Guerre mondiale : une Europe libre dans un système économique de monde ouvert. Les dirigeants américains se sont sentis obligés de réagir.

Comment le plan a été formulé

Trois obstacles principaux ont dû être surmontés sur la voie de l’élaboration d’une réponse utile aux problèmes de l’Europe. D’abord, comme l’indiquait l’invitation du secrétaire d’État Marshall, les nations européennes, agissant conjointement, devaient parvenir à un certain accord sur un plan. Ensuite, l’administration et le Congrès devaient parvenir à leur propre concordance sur un programme législatif. Enfin, le plan résultant devait être un plan qui, selon les mots de Marshall, « fournirait un remède plutôt qu’un simple palliatif ».7

Le rôle de l’Europe

La plupart des nations européennes ont répondu favorablement à la proposition initiale de Marshall. Insistant pour jouer un rôle dans la conception du programme, 16 nations participèrent à une conférence à Paris (12 juillet 1947) au cours de laquelle elles créèrent le Comité européen de coopération économique (CEEC). Le comité est chargé de rassembler des informations sur les besoins européens et les ressources existantes pour répondre à ces besoins. Son rapport final (septembre 1947) préconisait un programme quadriennal visant à encourager la production, à créer une stabilité financière interne, à développer la coopération économique entre les pays participants et à résoudre le problème du déficit existant alors avec la zone dollar américaine. Bien que le déficit net de la balance des paiements de l’Europe avec la zone dollar pour la période 1948-1951 ait été estimé à l’origine à environ 29 milliards de dollars, le rapport demandait 19 milliards de dollars d’aide américaine (3 milliards de dollars supplémentaires devaient provenir de la Banque mondiale et d’autres sources).8

Cautionnant pour ne pas sembler isoler l’Union soviétique à ce stade de la guerre froide encore en développement, l’invitation de Marshall n’excluait spécifiquement aucune nation européenne. La Grande-Bretagne et la France se sont assurées d’inclure les Soviétiques dans une première discussion à trois puissances sur la proposition. Néanmoins, l’Union soviétique et, sous la pression, ses satellites, refusèrent de participer à un programme commun de redressement au motif que la nécessité de révéler les plans économiques nationaux porterait atteinte à la souveraineté nationale et que l’intérêt des États-Unis était uniquement d’accroître leurs exportations.

La formulation de la proposition de la CEE n’était pas sans la contribution des États-Unis. Son projet de proposition avait reflété les grandes différences existant entre les différentes nations dans leur approche de la libéralisation du commerce, du rôle de l’Allemagne et des contrôles étatiques sur les économies nationales. En raison de ces différences, les États-Unis craignaient que la proposition des PECO ne soit guère plus qu’une liste de besoins sans aucun programme cohérent pour générer une croissance à long terme. Pour éviter une telle situation, le département d’État a conditionné son acceptation du programme européen à l’accord des participants pour

• 1. prendre des engagements spécifiques pour réaliser des programmes de production,
• 2. prendre des mesures immédiates pour créer une stabilité monétaire et financière interne,
• 3. expriment une plus grande détermination à réduire les barrières commerciales,
• 4. envisagent des sources alternatives de crédits en dollars, telles que la Banque mondiale,
• 5. reconnaissent officiellement leurs objectifs communs et assument la responsabilité commune de les atteindre, et
• 6. établissent une organisation internationale qui agira comme agence de coordination pour mettre en œuvre le programme.

Le rapport final du CEEC contenait ces obligations.

Rôles de l’exécutif et du Congrès

Après que les pays européens aient pris l’initiative requise et présenté un plan officiel, l’administration et le Congrès ont répondu. La formulation de cette réponse avait déjà commencé peu après le discours de Marshall. En tant que président démocrate faisant face à un Congrès à majorité républicaine dont de nombreux membres étaient très sceptiques quant à la nécessité d’une aide étrangère supplémentaire, Truman a adopté une double approche qui a grandement facilité l’élaboration d’un programme : il a ouvert son initiative de politique étrangère à un examen peut-être le plus approfondi avant le lancement de tout programme et, deuxièmement, il a fourni un processus peut-être tout aussi rare de consultation étroite entre l’exécutif et le Congrès9.

Dès le premier, l’administration Truman fit du Congrès un acteur de l’élaboration du nouveau programme d’aide à l’étranger, le consultant tout au long du processus (voir encadré). Une réunion, le 22 juin 1947, entre les principaux dirigeants du Congrès et le président conduit à la création des comités Harriman, Krug et Nourse. Le comité du secrétaire au commerce Averell Harriman, composé de consultants issus de l’industrie privée, du monde du travail, d’économistes, etc. s’est penché sur les besoins de l’Europe. Le comité du secrétaire à l’Intérieur Julius A. Krug a examiné les ressources physiques américaines disponibles pour soutenir un tel programme. Le groupe dirigé par le président du Council of Economic Advisers, Edwin G. Nourse, a étudié l’effet qu’une charge d’exportation accrue aurait sur la production et les prix intérieurs des États-Unis. La Chambre des représentants elle-même a formé le Select Committee on Foreign Aid, dirigé par le représentant Christian A. Herter, pour examiner ces questions sous tous leurs angles.10

Avant que la proposition de l’administration ne puisse être soumise à examen, la situation dans certains pays s’est détériorée si gravement que le président a demandé un programme spécial d’aide intérimaire pour leur permettre de passer l’hiver en leur fournissant de la nourriture et du carburant, jusqu’à ce que le système plus élaboré prévu par le plan Marshall puisse être autorisé. Le Congrès approuva une aide intérimaire à la France, à l’Italie et à l’Autriche d’un montant de 522 millions de dollars dans une autorisation signée par le président Truman le 17 décembre 1947. L’Allemagne de l’Ouest, également dans le besoin, était encore aidée par le programme GARIOA (Government and Relief in Occupied Areas).

Les propositions du département d’État pour un programme de redressement européen ont été officiellement présentées par Truman dans un message au Congrès le 19 décembre 1947. Il demandait un programme d’aide de 4¼ ans à 16 pays d’Europe de l’Ouest, sous forme de subventions et de prêts. Bien que le programme prévoyait une aide totale d’environ 17 milliards de dollars, le projet de loi de l’administration, tel que présenté par le représentant Charles Eaton, président de la commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants, au début de 1948 (H.R. 4840) prévoyait une autorisation de 6,8 milliards de dollars pour les 15 premiers mois. Les commissions des affaires étrangères de la Chambre des représentants et des relations extérieures du Sénat ont largement amendé le projet de loi. Sous le nom de S. 2202, il a été adopté par le Sénat par un vote de 69 à 17 le 13 mars 1948, et par la Chambre le 31 mars 1948, par un vote de 329 à 74. Le projet de loi autorisait 5,3 milliards de dollars sur une période d’un an. Le 3 avril 1948, la loi sur la coopération économique (titre I de la loi sur l’aide étrangère de 1948, P.L. 80-472) devient loi. La conférence de la commission des crédits a alloué 4 milliards de dollars au programme de redressement européen au cours de sa première année.11

En limitant l’autorisation à un an, le Congrès s’est donné tout le loisir de surveiller la mise en œuvre du programme de redressement européen et d’envisager un financement supplémentaire. Trois autres fois pendant la durée de vie du plan Marshall, le Congrès serait tenu d’autoriser et d’affecter des fonds. Chaque année, le Congrès a tenu des audiences, débattu et modifié à nouveau la législation. Dans le cadre de la première autorisation, il a créé un comité mixte de « surveillance » du Congrès pour suivre la mise en œuvre du programme et faire rapport au Congrès.

Mise en œuvre du plan Marshall

Financement et bénéficiaires

Dans sa forme législative en tant que programme de redressement européen (ERP), le plan Marshall devait initialement durer quatre ans et quart, du 1er avril 1948 au 30 juin 1952. Cependant, la durée du plan Marshall « officiel », ainsi que les montants dépensés dans le cadre de celui-ci, font l’objet de désaccords. Pour certains, le programme a duré jusqu’à sa date de fin prévue, le 30 juin 1952. D’autres datent la fin du plan environ six mois plus tôt, lorsque son agent administratif, l’Agence de coopération économique (ACE), a été supprimé et que ses programmes de redressement ont été maillés avec ceux de l’Agence de sécurité mutuelle nouvellement créée (un processus qui a commencé au cours du second semestre de 1951).

Les estimations des montants dépensés dans le cadre du plan Marshall varient de 10,3 milliards à 13,6 milliards de dollars.21 Les variations peuvent s’expliquer par les différentes mesures de la longévité du programme et l’inclusion du financement de programmes connexes qui ont eu lieu simultanément avec le PRE. Le tableau 1 contient une estimation des fonds mis à disposition pour l’ERP (jusqu’en juin 1951 et en omettant le financement provisoire) et énumère les sources de ces fonds en détail.

Le tableau 2 énumère les nations bénéficiaires et donne une estimation, basée sur les chiffres de l’Agence américaine pour le développement international, des montants reçus à l’époque. Selon cette estimation, les principaux bénéficiaires de l’aide du plan Marshall étaient le Royaume-Uni (environ 25 % des totaux des différents pays), la France (21 %), l’Allemagne de l’Ouest (11 %), l’Italie (12 %) et les Pays-Bas (8 %) (voir figure 1).

Figure 1. Pourcentage des allocations par pays

Source : USAID et calculs CRS.

Notes : Autres = Danemark, Islande, Irlande, Norvège, Portugal, Suède et Turquie.

Agents administratifs

Le programme de redressement européen supposait la nécessité de deux organisations d’exécution, une américaine et une européenne. Celles-ci étaient censées poursuivre le dialogue sur les problèmes économiques européens, coordonner les allocations d’aide, veiller à ce que l’aide soit correctement dirigée et négocier l’adoption de réformes politiques efficaces.

Administration de la coopération économique

En raison de la nature complexe du programme de redressement, de l’ampleur de la tâche et du haut degré de flexibilité administrative souhaité en ce qui concerne les questions relatives aux achats et au personnel, le Congrès a créé une nouvelle agence – l’Administration de la coopération économique (ACE) – pour mettre en œuvre le PRE22. En tant qu’agence distincte, elle pouvait être exemptée de nombreuses réglementations gouvernementales qui auraient entravé la flexibilité. Une autre raison de son statut institutionnel distinct était la forte méfiance de nombreux membres du Congrès à majorité républicaine à l’égard d’un département d’État dirigé par une administration démocrate. Cependant, comme de nombreux membres du Congrès étaient également soucieux de ne pas empiéter sur l’autorité traditionnelle du Secrétaire d’État en matière de politique étrangère, le Congrès a exigé qu’une consultation complète et une relation de travail étroite existent entre l’administrateur de l’ECA et le Secrétaire d’État. Paul G. Hoffman a été nommé administrateur par le président Truman. Républicain et homme d’affaires (président de la Studebaker Corporation), deux exigences posées par les dirigeants du Congrès, Hoffman est considéré par les historiens comme ayant été un administrateur et un promoteur particulièrement talentueux de l’ERP.

Un bureau régional de 600 personnes situé à Paris a joué un rôle majeur dans la coordination des programmes des différents pays et dans l’obtention des points de vue européens sur la mise en œuvre. Il était la liaison la plus immédiate avec l’organisation représentant les pays participants. Averell Harriman dirigeait le bureau régional en tant que représentant spécial des États-Unis à l’étranger. Des missions ont également été établies dans chaque pays afin de maintenir un contact étroit avec les responsables gouvernementaux locaux et d’observer le flux des fonds. Tant le bureau régional que les missions dans les pays devaient juger de l’efficacité de l’effort de redressement sans empiéter sur les sensibilités de la souveraineté nationale.

Comme l’exigeait la législation sur les ERP, les États-Unis ont établi des accords bilatéraux avec chaque pays. Ceux-ci étaient assez uniformes – ils exigeaient certains engagements pour atteindre les objectifs de l’ERP tels que des mesures pour stabiliser la monnaie et augmenter la production, ainsi que des obligations pour fournir les informations économiques sur lesquelles évaluer les besoins des pays et les résultats du programme.

L’Organisation pour la coopération économique européenne

Un organisme européen, l’Organisation pour la coopération économique européenne (OECE), a été créé par accord des pays participants afin de maintenir la nature « conjointe » par laquelle le programme a été fondé et de renforcer le sentiment de responsabilité mutuelle pour son succès. Auparavant, les pays participants s’étaient conjointement engagés à respecter certaines obligations (voir ci-dessus). L’OECE devait être l’instrument qui guiderait les membres dans l’accomplissement de leur engagement multilatéral.

Pour atteindre cet objectif, l’OECE a élaboré des analyses des conditions et des besoins économiques et, par la formulation d’un plan d’action, a influencé l’orientation des projets d’investissement et encouragé l’adoption conjointe de réformes politiques telles que celles conduisant à l’élimination des barrières commerciales intra-européennes.

A la demande de la CEA, il a également recommandé et coordonné la répartition de l’aide entre les 16 pays. Chaque année, les pays participants soumettaient un programme annuel à l’OECE, qui faisait ensuite des recommandations à la CEA. La détermination de la répartition de l’aide n’était pas chose facile, d’autant plus que le financement diminuait chaque année. Par conséquent, les pays se chamaillaient beaucoup, mais on a fini par trouver une formule pour diviser l’aide.

Programmes

Les concepteurs du programme de redressement européen ont envisagé un certain nombre d’outils pour parvenir à leurs fins (voir le tableau 3). Ceux-ci sont examinés ci-dessous.

Aide en dollars : Aide aux produits de base et financement de projets

Les subventions représentaient plus de 90% du PRE. La CEA a fourni des subventions directes qui ont été utilisées pour payer le coût et le fret des produits et services essentiels, principalement en provenance des États-Unis. Des subventions conditionnelles ont également été accordées, exigeant du pays participant qu’il mette de côté des devises afin que les autres pays participants puissent acheter leurs produits d’exportation. Cette mesure visait à stimuler le commerce intra-européen.

La CEA accordait également des prêts. Les prêts de la CEA portaient un taux d’intérêt de 2,5 % à partir de 1952, et arrivaient à échéance jusqu’à 35 ans à partir du 31 décembre 1948, les remboursements du principal commençant au plus tard en 1956. La CCE supervisait l’utilisation des crédits en dollars. Les importateurs européens effectuaient leurs achats par les voies normales et payaient les vendeurs américains avec des chèques tirés sur des établissements de crédit américains.

La législation finançant la première année du PRE prévoyait qu’un milliard de dollars du total autorisé ne serait disponible que sous forme de prêts ou de garanties. En 1949, le Congrès a réduit le montant disponible uniquement pour les prêts à 150 millions de dollars. L’Administrateur avait décidé que les prêts dépassant ces montants ne devaient pas être accordés parce qu’il était déconseillé aux pays participants d’assumer d’autres obligations en dollars, ce qui augmenterait l’écart en dollars que le Plan tentait de combler. Au 30 juin 1949, 972,3 millions de dollars d’aide américaine avaient été accordés sous forme de prêts, tandis que 4,948 milliards de dollars l’avaient été sous forme de dons. Les estimations pour la période de juillet 1949 à juin 1950 étaient de 150 millions de dollars pour les prêts et de 3,594 milliards de dollars pour les subventions.23

Le contenu des achats d’aide en dollars a évolué au fil du temps, en fonction des besoins européens. D’un programme fournissant des biens immédiats liés à l’alimentation – denrées alimentaires, aliments pour animaux, engrais et carburant – il finit par fournir surtout des matières premières et des équipements de production. Entre le début de 1948 et 1949, l’aide alimentaire est passée d’environ 50 % du total à seulement 27 %. La proportion de matières premières et de machines est passée de 20 % à environ 50 % au cours de cette même période.24

Le financement des projets est devenu important au cours des dernières étapes de l’ERP. L’aide en dollars de la CEA a été utilisée avec des capitaux locaux dans des projets spécifiques nécessitant l’importation d’équipements de l’étranger. L’avantage ici était l’effet de levier des fonds locaux. Au 30 juin 1951, la CEA avait approuvé 139 projets financés par une combinaison de capitaux américains et nationaux. Leur coût total s’élevait à 2,25 milliards de dollars, dont 565 millions seulement provenaient directement des fonds d’assistance du plan Marshall.25 Parmi ces projets, au moins 27 concernaient la production d’énergie et 32 la modernisation et l’expansion de la production d’acier et de fer. De nombreux autres étaient consacrés à la réhabilitation de l’infrastructure des transports.26

Fonds de contrepartie

Chaque pays était tenu d’égaler la contribution américaine sous forme de don : un dollar de sa propre monnaie pour chaque dollar d’aide accordée par les États-Unis. La monnaie du pays participant était placée dans un fonds de contrepartie qui pouvait être utilisé pour des projets d’infrastructure (par exemple, des routes, des centrales électriques, des projets de logement, des aéroports) bénéficiant à ce pays. Chacun de ces projets de fonds de contrepartie devait toutefois être approuvé par l’administrateur de la CCE. Dans le cas de la Grande-Bretagne, les fonds de contrepartie ont été jugés inflationnistes et simplement reversés au trésor national pour aider à équilibrer le budget.

À la fin de décembre 1951, environ 8,6 milliards de dollars de fonds de contrepartie avaient été mis à disposition. Sur les quelque 7,6 milliards de dollars dont l’utilisation a été approuvée, 2 milliards de dollars ont été utilisés pour la réduction de la dette, comme en Grande-Bretagne, et environ 4,8 milliards de dollars ont été affectés à des investissements, dont 39 % dans les services publics, les transports et les installations de communication (projets d’énergie électrique, chemins de fer, etc.), 14 % dans l’agriculture, 16 % dans l’industrie manufacturière, 10 % dans les mines de charbon et autres industries extractives, et 12 % dans les installations de logement à prix modique. Trois pays représentaient 80% des fonds de contrepartie utilisés à des fins de production : la France (la moitié), l’Allemagne de l’Ouest et l’Italie/Trieste.27

Cinq pour cent des fonds de contrepartie pouvaient être utilisés pour payer les dépenses administratives de la CEA en Europe ainsi que pour l’achat de matières premières rares dont les États-Unis ont besoin ou pour développer des sources d’approvisionnement pour ces matières. Jusqu’en août 1951, plus de 160 millions de dollars ont été engagés à ces fins, principalement dans les territoires dépendants d’Europe. Par exemple, des entreprises ont été créées pour le développement du nickel en Nouvelle-Calédonie, de la chromite en Turquie et de la bauxite en Jamaïque.28

Assistance technique

Une assistance technique a également été fournie dans le cadre du PRE. Un fonds spécial a été créé pour financer les dépenses des experts américains en Europe et les visites des délégations européennes aux États-Unis. Les fonds ne pouvaient être utilisés que pour des projets contribuant directement à l’augmentation de la production et de la stabilité. La CEA ciblait les problèmes de productivité industrielle, de marketing, de productivité agricole, d’utilisation de la main-d’œuvre, d’administration publique, de tourisme, de transport et de communications. Dans la plupart des cas, les pays bénéficiaires de cette aide devaient déposer des fonds de contrepartie équivalents aux dépenses en dollars engagées dans chaque projet. Jusqu’en 1949, 5 millions de dollars avaient été réservés à l’assistance technique, dans le cadre de laquelle 350 experts avaient été envoyés des États-Unis pour fournir des services et 481 personnes d’Europe étaient venues aux États-Unis pour recevoir une formation. A la fin de 1951, avec plus de 30 millions de dollars dépensés, plus de 6 000 Européens représentant les cadres, les techniciens et les ouvriers étaient venus aux États-Unis pour des périodes d’étude des méthodes de production américaines.29

Bien que l’on estime que moins d’un demi de 1% de toute l’aide du plan Marshall a été dépensé pour l’assistance technique, l’effet de cette assistance a été significatif. L’assistance technique était une composante majeure de la « campagne de productivité » lancée par la CEA. La production ne dépendait pas seulement de la possession de machines modernes, mais aussi des styles de gestion et de travail. Comme l’a fait remarquer un membre du personnel du Sénat chargé des crédits, « la productivité de l’industrie française est meilleure que celle de plusieurs autres pays du plan Marshall, mais il faut encore quatre fois plus d’heures de travail pour produire une automobile Renault que pour une Chevrolet, et les produits eux-mêmes ne sont guère comparables. « 30 Pour tenter de mettre la production européenne au niveau, la CEA a financé des études sur les styles de gestion, organisé des séminaires de gestion, organisé des visites d’hommes d’affaires et de représentants syndicaux aux États-Unis pour expliquer les méthodes de production américaines, et créé des centres nationaux de productivité dans presque tous les pays participants31.

Garanties d’investissement

Des garanties ont été fournies pour la convertibilité en dollars des bénéfices sur les investissements du secteur privé américain en Europe. Le but de ces garanties était d’encourager les hommes d’affaires américains à investir dans la modernisation et le développement de l’industrie européenne en garantissant que les retours pourraient être obtenus en dollars. La loi ERP initiale ne couvrait que le montant approuvé de dollars investis, mais les autorisations ultérieures ont élargi la définition de l’investissement et augmenté le montant de la garantie potentielle en ajoutant aux gains ou profits réels de l’investissement jusqu’à 175% de l’investissement en dollars. Le risque couvert a également été étendu pour inclure l’indemnisation de la perte d’investissement due à l’expropriation. Bien que 300 millions de dollars aient été autorisés par le Congrès (amendés par la suite à 200 millions de dollars), les garanties d’investissement couvrant 38 investissements industriels ne s’élevaient qu’à 31,4 millions de dollars en juin 1952.32

Comment les programmes ont contribué aux objectifs

Les composantes individuelles du programme de redressement européen ont contribué directement aux objectifs immédiats du plan Marshall. L’aide en dollars a permis de maintenir l’écart en dollars à un niveau minimum. La CEA a veillé à ce que l’aide en dollars et l’aide de contrepartie soient orientées vers les activités qui contribueraient le plus à accroître la production et à favoriser le redressement général. L’accent mis sur la productivité dans l’assistance financière et technique a permis de maximiser l’utilisation efficace des fonds en dollars et des fonds de contrepartie pour accroître la production et stimuler le commerce. Il ne faut pas sous-estimer l’importance de cette injection d’aide dirigée pour la croissance future de l’Europe. Pendant la période de redressement, l’Europe a maintenu un niveau d’investissement de 20 % du PNB, soit un tiers de plus que le taux d’avant-guerre.33 Comme l’épargne nationale était pratiquement nulle en 1948, le taux élevé d’investissement est largement attribuable à l’aide américaine.

Mais les objectifs du plan Marshall n’ont pas été atteints par les seuls programmes d’assistance financière et technique. L’importance de ces programmes parrainés par les Américains est qu’ils ont contribué à créer le cadre dans lequel le programme d’action européen global de l’OECE a fonctionné. L’aide américaine a été mise à profit pour encourager les Européens à se réunir et à agir, individuellement et collectivement, de manière ciblée au nom des trois thèmes que sont l’augmentation de la production, l’expansion du commerce et la stabilité économique par la réforme des politiques.

La première exigence du plan Marshall était que les nations européennes s’engagent à atteindre ces objectifs. Sur une base individuelle, chaque nation a ensuite utilisé ses fonds de contrepartie et l’aide en dollars américains pour atteindre ces objectifs. Avec l’aide analytique des autres nations européennes de l’OECE et des représentants américains de la CEA, ils ont également examiné de près leurs systèmes économiques. Grâce à ce processus, la CEA et l’OECE ont cherché à identifier et à éliminer les obstacles à la croissance, à éviter les plans d’investissement nationaux peu judicieux et à promouvoir l’adoption de niveaux monétaires appropriés. Grâce à l’aide américaine, notent de nombreuses personnes, les nations européennes ont pu entreprendre les réformes recommandées et nécessaires à un moindre coût politique en termes d’imposition de difficultés économiques à leurs populations que ce n’aurait été le cas sans aide. À cet égard, certains affirment que c’est l’aide du plan Marshall qui a permis la réussite du plan de modernisation et de réforme de l’économie française de l’économiste Jean Monnet.34

Cependant, aux prises avec des sensibilités profondément ressenties concernant la souveraineté européenne, l’influence des États-Unis sur la prise de décision économique et sociale européenne comme résultat direct de l’aide du programme de relance européen était limitée. Lorsqu’ils contrôlaient les fonds de contrepartie destinés à être utilisés dans des projets d’investissement, l’influence américaine était considérable. Lorsque les fonds de contrepartie étaient simplement utilisés pour rembourser la dette afin de contribuer à la stabilité financière, cette influence était faible. Certains analystes suggèrent que les États-Unis n’avaient qu’un contrôle minimal sur la politique intérieure européenne, car leur aide était faible par rapport aux ressources totales des pays européens. Mais s’ils n’ont pas pu faire grand-chose pour que l’Europe renonce à son contrôle sur les taux de change, sur des questions moins sensibles, les États-Unis ont pu, selon de nombreux observateurs, provoquer des changements.35 À quelques occasions, la CEA a menacé de sanctions les pays participants qui ne respectaient pas leurs accords bilatéraux. L’Italie a été menacée de perdre son aide si elle n’adoptait pas les programmes recommandés et, en avril 1950, l’aide a effectivement été refusée à la Grèce pour l’obliger à prendre les mesures nationales appropriées.36

En tant que collectif de nations européennes, l’OECE a généré une pression des pairs qui a encouragé les nations individuelles à remplir leurs obligations dans le cadre du Plan Marshall. L’OECE a fourni un forum de discussion et de négociation éventuelle d’accords propices au commerce intra-européen. Pour les Européens, son existence faisait que le Plan semblait moins être un programme américain. Conformément au désir américain de favoriser l’intégration européenne, l’OECE a contribué à créer l' »idée européenne ». Comme le notait le vice-chancelier ouest-allemand Blucher, « l’OECE avait au moins un grand élément. Des hommes européens se sont réunis, se sont connus et étaient prêts à coopérer ».37 La CEA a apporté une aide financière aux efforts visant à encourager l’intégration européenne (voir ci-dessous) et, plus important encore, elle a donné à l’OECE un certain poids financier. En demandant à l’OECE d’assumer une part de responsabilité dans la répartition de l’aide américaine entre les pays participants, l’ECA a élevé l’organisation à un statut supérieur à ce qu’il aurait pu être autrement et a ainsi facilité la réalisation des objectifs du Plan Marshall.

La somme de ses parties : L’évaluation du plan Marshall

En quoi le plan Marshall était différent

L’aide à l’Europe n’était pas nouvelle avec le plan Marshall. En fait, au cours de la période de 2½ ans allant de juillet 1945 à décembre 1947, environ 11 milliards de dollars avaient été fournis à l’Europe, par rapport aux 13 milliards de dollars estimés en 3½ ans du plan Marshall. Deux facteurs distinguent le plan Marshall de ses prédécesseurs : le plan Marshall est le résultat d’un processus de planification approfondi et il est fortement axé sur le développement économique. L’aide antérieure, plus ponctuelle et axée sur les secours humanitaires, ayant peu contribué au redressement de l’Europe, une approche différente et cohérente a été proposée. Cette nouvelle approche exigeait un programme concerté avec un objectif précis. L’objectif était le redressement de l’Europe, défini comme une augmentation de la production agricole et industrielle, le rétablissement de monnaies, de budgets et de finances sains, et la stimulation du commerce international entre les pays participants et entre ceux-ci et le reste du monde. Le plan Marshall, comme l’illustre la section précédente, veillait à ce que chaque composante de l’assistance technique et financière contribue aussi directement que possible à ces objectifs à long terme.

D’autres aspects de son caractère délibéré étaient distinctifs. Il avait des limites temporelles et financières précises. Il a été précisé dès le départ que la contribution américaine diminuerait chaque année. Outre les objectifs généraux, il soutenait également, par une référence au programme des PECO dans la législation et, plus spécifiquement, dans le langage des rapports du Congrès, les objectifs quantitatifs ambitieux assumés par les pays participants.38

Le plan Marshall était également un effort « conjoint ». En faisant participer activement les nations européennes au programme, les États-Unis s’assuraient que leur engagement mutuel à modifier les politiques économiques, une nécessité si l’on voulait stimuler la croissance, se traduirait par des actions et que l’objectif d’intégration serait davantage encouragé. Le plan Marshall a favorisé la reconnaissance de l’interdépendance économique de l’Europe. En faisant du Congrès un partenaire ferme dans la formulation du programme, l’administration s’est assurée du soutien continu du Congrès pour l’engagement de sommes importantes sur plusieurs années.

En outre, le plan Marshall a été une première reconnaissance par les dirigeants américains du lien entre la croissance économique et la stabilité politique. Contrairement à l’aide d’après-guerre précédente, qui était composée de deux tiers de prêts remboursables et d’un tiers de fournitures de secours, l’aide du plan Marshall était presque entièrement sous forme de subventions destinées à des fins productives et de développement. La raison de cette importante injection de subventions en temps de paix était que la sécurité nationale des États-Unis avait été redéfinie comme l’endiguement du communisme. Les gouvernements dont les citoyens étaient sans emploi et mal nourris étaient instables et ouverts à l’avancée du communisme. Seule la croissance économique à long terme pouvait assurer la stabilité et, comme avantage supplémentaire, éviter aux États-Unis d’avoir à poursuivre un processus sans fin d’aide provisoire basée sur les secours.

La nature unique du plan Marshall est peut-être mieux soulignée par ce qui l’a remplacé. La guerre froide, renforcée par la guerre de Corée, a signalé la fin du plan Marshall en modifiant la priorité de l’aide américaine de la stabilité économique à la sécurité militaire. En septembre 1950, la CEA a informé les participants européens que désormais une part croissante de l’aide serait allouée à des fins de réarmement européen. Bien qu’il ait été prévu à l’origine qu’il prenne fin le 30 juin 1952, le plan a commencé à se résorber en décembre 1950 lorsque l’aide à la Grande-Bretagne a été suspendue. Dans les mois qui suivent, l’Irlande, la Suède et le Portugal se retirent du programme. L’utilisation des fonds de contrepartie à des fins de production est progressivement abandonnée. Pour lutter contre l’inflation, qui résultait de la pénurie de matériaux due à la guerre de Corée, la CEA avait commencé à débloquer des fonds de contrepartie. Au quatrième trimestre de 1950, 1,3 milliard de dollars ont été débloqués, dont les deux tiers ont été utilisés pour le remboursement de la dette publique.

Dans le cadre de la loi sur la sécurité mutuelle de 1951 et des lois ultérieures, bien que dans des quantités moindres et dans des proportions croissantes consacrées à la défense, l’aide a continué à être fournie à de nombreux pays européens. Dans les crédits de 1952-1953, par exemple, la France a reçu 525 millions de dollars de subventions, dont la moitié était destinée au soutien de la défense et l’autre au soutien budgétaire. La nature conjointe du plan Marshall disparaît alors que la souveraineté nationale revient au premier plan. La France a insisté pour utiliser les fonds de contrepartie post-Plan Marshall comme elle le souhaitait, les mélangeant avec d’autres fonds et n’attribuant que plus tard des montants appropriés à certains projets pour satisfaire les préoccupations américaines.

Réalisations du plan Marshall

Pour de nombreux analystes et décideurs, l’effet des politiques et des programmes du plan Marshall sur la situation économique et politique en Europe est apparu large et omniprésent. Si, dans certains cas, un lien direct peut être établi entre l’aide américaine et un résultat positif, dans la plupart des cas, le plan Marshall peut être mieux considéré comme un stimulus qui a déclenché une chaîne d’événements menant aux réalisations notées ci-dessous.

A-t-il atteint ses objectifs ?

Les agences du Plan Marshall, la CEA et l’OECE, ont établi un certain nombre de normes quantitatives comme objectifs, reflétant certains des objectifs plus larges notés précédemment.

Production

L’objectif global de production du programme de redressement européen était une augmentation de la production globale au-dessus des niveaux d’avant-guerre (1938) de 30% dans l’industrie et de 15% dans l’agriculture. À la fin de 1951, la production industrielle de tous les pays était supérieure de 35 % au niveau de 1938, dépassant ainsi l’objectif du programme. Cependant, la production agricole globale destinée à la consommation humaine n’était que de 11 % supérieure aux niveaux d’avant-guerre et, compte tenu d’une augmentation de 25 millions de la population au cours de ces années, l’Europe n’était pas en mesure de se nourrir en 1951.39

Vu sous l’angle de l’augmentation depuis 1947, le résultat est plus impressionnant. La production industrielle à la fin de 1951 était 55% plus élevée que seulement quatre ans auparavant. Les pays participants ont augmenté leur production agricole globale de près de 37% au cours des trois campagnes agricoles qui ont suivi 1947-1948. Le PNB moyen total a augmenté d’environ 33 % pendant les quatre années du plan Marshall.40

Figure 2. Croissance de la production européenne : 1938-1951

Source : Brown et Opie, American Foreign Assistance, p. 249 et 253.

Le rapport du Sénat de 1948 sur l’autorisation de l’ERP avait relevé un ensemble d’objectifs de production que les Européens s’étaient fixés, objectifs qui, notaient-ils,  » semblent optimistes à de nombreux experts américains « .41 Les pays participants, par exemple, avaient voulu porter leur production d’acier à 55 millions de tonnes par an, soit 20 % de plus que la production d’avant-guerre. En 1951, ils en avaient atteint 60 millions. Il était proposé d’augmenter la capacité de raffinage du pétrole de 2½ fois celle de 1938. Finalement, ils ont réussi à quadrupler cette capacité. L’objectif pour la production de charbon était de 584 millions de tonnes, soit une augmentation de 30 millions par rapport à la production d’avant-guerre. En 1951, la production était encore légèrement inférieure à celle de 1938, mais 27 % plus élevée qu’en 1947.42

Balance commerciale et écart en dollars

En 1948, les pays participants ne pouvaient payer que la moitié de leurs importations en exportant. Un objectif de l’ERP était d’amener les pays européens au point où ils pourraient payer 83% de leurs importations de cette manière. Bien qu’ils aient payé 70 % de leurs importations par l’exportation en 1938, ce ratio plus élevé a été recherché dans le cadre de l’ERP parce que les revenus des investissements à l’étranger avaient diminué.43

Malgré l’augmentation substantielle des échanges, en particulier entre les participants, le volume des importations en provenance du reste du monde a également augmenté de manière substantielle, et les prix de ces importations ont augmenté plus rapidement que les prix des exportations. En conséquence, l’Europe a continué à subir des tensions. L’un des obstacles à l’expansion des exportations était la pénétration des marchés américain et sud-américain, où les producteurs américains étaient bien implantés. Les exportations de l’OECE vers l’Amérique du Nord sont passées de 14 % des importations en 1947 à près de 50 % en 1952.44

Le déficit vis-à-vis de la zone dollar, notamment des États-Unis, est lié à la balance commerciale globale. En 1947, le déficit total en or et en dollars était de plus de 8 milliards de dollars. En 1949, il était tombé à 4,5 milliards de dollars, en 1952 à la moitié de ce chiffre, et au premier semestre de 1953, il avait atteint un équilibre courant approximatif avec la zone dollar.45

Libéralisation du commerce

En 1949, le Conseil de l’OECE a demandé aux membres de prendre des mesures pour éliminer les restrictions quantitatives à l’importation. A la fin de 1949, et en février 1951, 50 % et 75 % des restrictions contingentaires à l’importation avaient été éliminées, respectivement. En 1955, 90 % des restrictions avaient disparu. En 1951, l’OECE a établi des règles de conduite en matière de commerce dans le cadre du Code de libéralisation du commerce et des transactions invisibles. A la fin de 1951, le volume des échanges en Europe était presque le double de celui de 1947.46

Autres avantages

Certains avantages du plan Marshall ne sont pas facilement quantifiables, et certains n’étaient pas des objectifs directs du programme.

Boost psychologique

Beaucoup pensent que le rôle du plan Marshall dans le relèvement du moral en Europe a été une contribution aussi importante à la prévention du communisme et à la stimulation de la croissance que toute aide financière. Comme l’a noté George Kennan, alors directeur de la planification politique au département d’État, « le succès psychologique au départ était si étonnant que nous avons estimé que l’effet psychologique était accompli aux quatre cinquièmes avant l’arrivée des premières fournitures. « 47

Intégration économique48

Les États-Unis se voyaient comme un modèle pour le développement de l’Europe, les différents pays étant assimilés à des États américains. En tant que tels, les dirigeants américains voyaient une Europe saine comme une Europe dans laquelle les restrictions commerciales et autres barrières à l’interaction, telles que l’inconvertibilité des monnaies, seraient éliminées. Le programme de redressement européen exigeait une planification coordonnée du redressement et la création de l’OECE à cette fin. En 1949, la loi d’autorisation de l’ERP a été modifiée pour faire de la politique explicite des États-Unis la politique d’encouragement de l’unification de l’Europe.49 Les efforts en faveur de l’intégration européenne, partie intégrante du plan Marshall initial, ont été renforcés à cette époque.

Pour encourager le commerce intra-européen, la CEA est allée, au cours de sa première année, jusqu’à fournir des dollars aux pays participants pour financer leur achat de biens de nécessité vitale disponibles dans d’autres pays participants (même si ceux-ci étaient disponibles aux États-Unis). Dans le but d’encourager l’indépendance de l’Europe par rapport à l’étalon dollar, elle a également établi un plan de paiements intra-européen par lequel des subventions en dollars étaient accordées aux pays qui exportaient plus vers l’Europe en tant que groupe qu’ils n’importaient, à condition que ces pays créanciers financent leur solde d’exportation dans leur propre monnaie.

L’Union européenne des paiements (UEP), une excroissance du plan de paiements, a été créée en 1950 par les pays membres pour agir comme un système central de compensation et de crédit pour le règlement de toutes les transactions de paiement entre les membres et les zones monétaires associées (comme la zone sterling). À la demande de la CCE, l’autorisation du Congrès de 1951 a retenu des fonds spécifiquement pour encourager la poursuite de ce programme puisque la réussite de l’EPU dépendait d’une contribution financière américaine. En fin de compte, les États-Unis ont fourni 350 millions de dollars pour aider à mettre en place l’EPU et 100 millions de dollars supplémentaires pour l’aider à surmonter les difficultés initiales. Beaucoup pensent que ces mesures et d’autres initiées dans le cadre du PRE ont conduit au lancement de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1952 et finalement à l’Union européenne d’aujourd’hui.

Stabilité et endiguement du communisme

Peut-être que la plus grande incitation des États-Unis à mettre en place le plan Marshall avait été la conviction que les difficultés économiques en Europe conduiraient à l’instabilité politique et inévitablement à des gouvernements communistes sur tout le continent. En substance, le PRE permettait à la croissance économique et à la prospérité de se produire en Europe avec moins de coûts politiques et sociaux. L’aide du plan a permis aux bénéficiaires d’avoir un excédent d’importation plus important avec moins de pression sur le système financier que ce n’aurait été le cas autrement. Elle rendait possible des investissements plus importants sans réduction correspondante du niveau de vie et pouvait être anti-inflationniste en absorbant du pouvoir d’achat par la vente de biens d’assistance importés sans augmenter la masse monétaire. Les aspects productifs du plan ont également contribué à soulager la faim au sein de la population générale. La consommation alimentaire humaine par habitant atteint le niveau d’avant-guerre en 1951. En Allemagne de l’Ouest, économiquement dévastée et assiégée par des millions de réfugiés de l’Est, une maison sur cinq construite depuis 1948 avait bénéficié de l’aide du plan Marshall.50

Peut-être en raison de ces avantages, le communisme en Europe a été empêché d’accéder au pouvoir par les urnes. On estime que la force communiste en Europe occidentale a diminué de près d’un tiers entre 1946 et 1951. Aux élections de 1951, le vote pro-occidental combiné représentait 84 % de l’électorat.51

Les achats domestiques américains

Les champions du plan Marshall soutiennent que sa loi d’autorisation était exempte de la plupart des restrictions potentielles recherchées par les intérêts privés du type de celles qui apparaîtront plus tard dans les programmes d’aide étrangère. Néanmoins, des restrictions ont été promulguées qui ont profité aux États-Unis et à l’Union européenne.

L’achat de biens excédentaires était encouragé par la législation sur le programme de relance économique, tandis que l’achat de biens en pénurie aux États-Unis était découragé. Il était exigé que les produits agricoles excédentaires soient fournis par les États-Unis ; leur acquisition devait être encouragée par l’administrateur de l’ECA. L’ERP exigeait que 25 % du blé total soit sous forme de farine et que la moitié de toutes les marchandises soient transportées sur des navires américains.52

En fin de compte, on estime que 70 % des achats européens effectués à l’aide des dollars de l’ECA ont été dépensés aux États-Unis.53 Les types de produits achetés aux États-Unis comprenaient des denrées alimentaires (céréales, produits laitiers), du coton, du carburant, des matières premières et industrielles (fer et acier, aluminium, cuivre, bois) et des machines industrielles et agricoles. Le sucre et les métaux non ferreux constituaient l’essentiel des achats en provenance de l’extérieur des États-Unis.

Rôle accru des États-Unis en Europe

Le prestige et la puissance des États-Unis en Europe étaient déjà forts après la Seconde Guerre mondiale. À plusieurs égards, cependant, le rôle des États-Unis en Europe a été grandement renforcé en vertu du programme du plan Marshall. Les relations économiques du secteur privé américain se sont considérablement développées au cours de cette période en raison de l’encouragement du programme à augmenter les exportations de l’Europe et des subventions et prêts de l’ERP pour l’achat de biens américains. La valeur comptable des investissements américains en Europe a également augmenté de manière significative. En outre, si le plan Marshall est né de la reconnaissance de l’interdépendance économique des deux continents, sa mise en œuvre a considérablement accru la prise de conscience de ce fait. L’OECE, qui, en 1961, est devenue l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) avec les États-Unis comme membre à part entière, a perduré et a fourni un forum de discussion sur les problèmes économiques d’intérêt commun. Enfin, l’acte de soutien des États-Unis à l’Europe et la création d’une relation diplomatique centrée sur les questions économiques au sein de l’OECE ont facilité l’évolution d’une relation centrée sur les questions militaires et de sécurité. De l’avis de l’administrateur de la CEA, M. Hoffman, le plan Marshall a rendu possible l’Alliance atlantique (OTAN).54

Un terrain d’essai pour les programmes de développement américains

Plusieurs des méthodes et programmes opérationnels conçus et testés dans le cadre du plan Marshall sont devenus des pratiques régulières des efforts de développement ultérieurs. Par exemple, la CEA a été établie en tant qu’agence indépendante avec une mission dans chaque pays participant pour assurer une interaction étroite avec les gouvernements et le secteur privé, un modèle adopté plus tard par l’Agence américaine pour le développement international (USAID). Contrairement aux efforts d’aide précédents, le plan encourageait les réformes politiques et utilisait des programmes d’importation de produits de base et des fonds de contrepartie pour faciliter l’adoption de ces réformes et entreprendre des programmes de développement, une pratique des programmes de l’USAID dans les décennies suivantes. Le plan Marshall a également lancé les premiers programmes de formation des participants, amenant des Européens aux États-Unis pour y être formés, et a favorisé les investissements du secteur privé dans les pays bénéficiaires grâce à l’utilisation de garanties du gouvernement américain. Les centaines d’économistes et autres spécialistes américains qui ont mis en œuvre le plan Marshall ont acquis une expérience inestimable que beaucoup ont ensuite appliquée à leur travail dans les pays en développement pour les organismes d’aide étrangère qui ont succédé à la CEA.

Critiques du plan Marshall

Tout le monde ne s’accorde pas à dire que le plan Marshall a été un succès. L’une de ces appréciations est que l’aide du plan Marshall était inutile. Il est, par exemple, difficile de démontrer que l’aide de l’ERP était directement responsable de l’augmentation de la production et des autres réalisations quantitatives mentionnées ci-dessus. Les critiques ont fait valoir que l’aide ne représentait jamais plus de 5 % du PNB des pays bénéficiaires et qu’elle ne pouvait donc avoir que peu d’effet. Les économies européennes, selon ce point de vue, étaient déjà sur la voie du redressement avant la mise en œuvre du plan Marshall.55 Certains analystes, soulignant la nature expérimentale du plan, conviennent que la méthode d’allocation de l’aide et le programme de réformes économiques promu dans ce cadre n’ont pas été élaborés avec une précision scientifique. Certains affirment que l’écart en dollars n’était pas un problème et que le manque de croissance économique était le résultat d’une mauvaise politique économique, résolue lorsque les contrôles économiques établis à l’époque nazie ont finalement été levés.56

Même à l’époque du plan Marshall, certains trouvaient que le programme présentait des lacunes. Si l’aide du plan Marshall devait combattre le communisme, ils estimaient qu’elle devait apporter des avantages à la classe ouvrière en Europe. Beaucoup pensaient que l’augmentation de la production recherchée par le plan aurait peu d’effet sur les personnes les plus enclines à soutenir le communisme. Lors des audiences du Congrès, certains députés ont demandé à plusieurs reprises l’assurance que l’aide bénéficiait à la classe ouvrière. Les prêts accordés aux propriétaires d’usines françaises, demandaient-ils, allaient-ils conduire à une augmentation des salaires des employés?57 Le journaliste Theodore H. White était un autre de ceux qui remettaient en question cette approche de la relance par le « ruissellement » (aujourd’hui appelée « ruissellement vers le bas »). « La théorie du ruissellement avait, jusqu’à présent », écrivait-il en 1953, « donné lieu à une brillante reprise de la production européenne. Mais elle n’a suscité aucun amour pour l’Amérique et n’a guère diminué la loyauté des communistes là où elle était ancrée dans la misère des travailleurs du continent. « 58

En outre, beaucoup ne voulaient pas que les États-Unis donnent l’impression d’aider le régime colonial. On craignait beaucoup que l’aide fournie à l’Europe ne permette à ces pays de maintenir leurs colonies en Afrique et en Asie. Le passage du développement économique au développement militaire, qui a débuté au cours de la troisième année du plan, a également fait l’objet de critiques, notamment en raison du délai limité initialement prévu pour le programme d’aide. Un membre du personnel de la sous-commission spéciale de la commission des crédits du Sénat sur la coopération économique étrangère estimait que l’intention initiale du plan Marshall ne pouvait pas être accomplie dans ces conditions.59

Les tactiques employées pour atteindre les objectifs du plan Marshall étaient également souvent remises en question. « Une grande partie de notre effort en France a été contradictoire », rapporte le collaborateur de la commission. « D’une part, nous avons travaillé à l’abolition des barrières commerciales entre les pays européens et, d’autre part, nous avons encouragé ou reconstruit des industries non rentables qui ne pouvaient pas survivre à une concurrence internationale sans entraves. « 60 Une autre préoccupation était la proportion du financement qui allait au secteur public plutôt qu’au secteur privé. Un auteur contemporain a noté que les investissements publics du fonds de contrepartie italien ont obtenu deux fois plus d’aide que le secteur privé dans ce pays. Un autre analyste a affirmé que l’ACE encourageait l’intervention du gouvernement dans l’économie.61 Lors des audiences d’autorisation de 1950, les hommes d’affaires américains ont insisté pour que l’aide soit fournie directement aux entreprises étrangères plutôt que par l’intermédiaire des gouvernements européens. Ce n’est que de cette manière, disaient-ils, que la libre entreprise pourrait être encouragée en Europe.62

Dès sa création, certains membres du Congrès ont exprimé la crainte que l’ERP ait un effet négatif sur les entreprises américaines. Certains ont noté que l’effort visant à combler l’écart commercial en encourageant les Européens à exporter et à limiter leurs importations diminuerait les exportations américaines vers la région. Des amendements, pour la plupart rejetés, ont été proposés à la législation sur les ERP afin de garantir que certains segments du secteur privé bénéficieraient de l’aide du Plan Marshall. Le fait que le renforcement économique de l’Europe se traduise par une concurrence accrue pour les entreprises américaines n’a pas échappé aux législateurs. L’ECA, par exemple, a aidé les Européens à reconstruire leur flotte de marine marchande et, à la fin de l’année 1949, avait autorisé plus de 167 millions de dollars de projets d’aciéries européennes, la plupart utilisant le procédé plus avancé du laminoir continu qui était auparavant peu utilisé en Europe. Comme l’a noté le personnel de la commission « chien de garde » du Congrès, « le programme ECA implique des sacrifices économiques, soit en dépenses directes de fonds fédéraux, soit en réajustements de l’agriculture et de l’industrie pour permettre la concurrence étrangère ».63 En fin de compte, les États-Unis semblaient être prêts à faire les deux sacrifices.

Les leçons du plan Marshall

Le plan Marshall était considéré par le Congrès, ainsi que par d’autres, comme une « expérience nouvelle et de grande envergure en matière de relations étrangères ».64 Bien qu’à bien des égards unique aux exigences de son époque, les analystes ont tenté au fil des ans d’en tirer diverses leçons qui pourraient éventuellement être appliquées aux initiatives d’aide étrangère actuelles ou futures. Ces leçons représentent ce que les observateurs considèrent comme certaines des principales forces du Plan :65

• Un leadership fort et une argumentation bien développée ont permis de surmonter l’opposition. Malgré un isolationnisme national croissant, des sondages montrant un faible soutien pour le plan Marshall, un Congrès dominé par des coupeurs de budget, et une élection imminente dont les perspectives étaient défavorables au président, l’administration a décidé que c’était la bonne chose à faire et a mené une campagne – avec des commissions nationales mises en place et des membres du Cabinet parcourant le pays – pour vendre le plan au peuple américain.
• Le Congrès a été inclus dès le début pour formuler le programme. Parce qu’il devait faire face à un Congrès contrôlé par le parti d’opposition, Truman a fait du programme de relance européen une création bipartisane coopérative, ce qui a permis d’obtenir un soutien et d’éviter qu’il ne s’enlise dans des affectations d’intérêts privés. Le Congrès a maintenu son rôle actif en menant des auditions et des études détaillées sur la mise en œuvre du PRE.
• L’appropriation par les pays rendait les réformes durables. Les bénéficiaires étaient tenus d’élaborer la proposition. Comme le Plan visait à modifier la nature du système économique européen, les États-Unis étaient sensibles à la souveraineté nationale européenne. La coopération européenne était essentielle pour établir un engagement actif des participants sur un large éventail de questions délicates.
• L’approche collective a facilité le succès. Les efforts de redressement ont été encadrés comme une entreprise commune, les Européens s’unissant dans les PECO pour proposer le programme et l’OECE pour mettre en œuvre les caractéristiques clés, y compris la collaboration pour prendre des décisions d’allocation de subventions et la coopération pour abaisser les barrières commerciales.
• Le plan Marshall avait des objectifs spécifiques. Les ressources étaient consacrées à la réalisation des objectifs d’augmentation de la production, du commerce et de la stabilité.
• Le plan Marshall correspondait à l’objectif. Dans l’ensemble, le plan n’était pas un programme d’aide humanitaire à court terme. C’était un plan pluriannuel conçu spécifiquement pour provoquer la reprise économique de l’Europe et éviter le besoin répété de programmes de secours qui avaient caractérisé l’aide américaine à l’Europe depuis la guerre.
• Les pays à aider, pour la plupart, avaient la capacité de se rétablir. En fait, ils étaient en train de se redresser, et non de se développer à partir de zéro. Les ressources humaines et naturelles nécessaires à la croissance économique étaient largement disponibles ; la principale chose qui manquait était le capital.
• Le commerce complétait l’aide. L’aide seule était insuffisante pour aider l’Europe sur le plan économique. Un rapport publié en octobre 1949 par la CEA et le ministère du Commerce a conclu que les États-Unis devraient acheter jusqu’à 2 milliards de dollars par an de marchandises supplémentaires si l’Europe voulait équilibrer son commerce à la fin du programme de redressement. Les efforts visant à accroître le commerce intra-européen, comme le financement de l’Union européenne des paiements, étaient destinés à soutenir les efforts bilatéraux.
• Les tendances paroissiales du Congrès à imposer des restrictions au programme au nom des entreprises américaines ont été maîtrisées pour le bien du programme. Les hommes d’affaires américains, par exemple, n’étaient pas contents que la CEA insiste pour que les Européens achètent ce qui était disponible d’abord en Europe en utilisant de la monnaie douce avant de se tourner vers les États-Unis.
• L’assistance technique, y compris les échanges, bien que peu coûteuse par rapport aux subventions globales en capital, peut avoir un impact significatif sur la croissance économique. Dans le cadre du plan Marshall, l’assistance technique a permis d’attirer l’attention sur les facteurs liés à la gestion et à la main-d’œuvre qui entravent la productivité. Elle a démontré le savoir-faire américain et a contribué à développer en Europe un sentiment positif à l’égard de l’Amérique.
• La valeur à long terme de l’aide étrangère en matière de politique étrangère ne peut être mesurée de manière adéquate en termes de conséquences à court terme. Le plan Marshall continue d’avoir un impact : au sein de l’OTAN, de l’OCDE, de la Communauté européenne, du German Marshall Fund, des programmes européens de donateurs d’aide bilatérale, ainsi que dans la stabilité et la prospérité de l’Europe moderne66.

Le plan Marshall comme précédent

Bien que de nombreux éléments disparates de l’aide du plan Marshall parlent au présent, les circonstances auxquelles sont confrontées aujourd’hui la plupart des autres parties du monde sont si différentes et plus complexes que celles rencontrées par l’Europe occidentale dans la période 1948-1952 que la solution posée pour l’une n’est pas entièrement applicable à l’autre. Comme nous l’avons déjà noté, les appels à de nouveaux plans Marshall se sont poursuivis depuis le premier, mais celui-ci était unique, et les propositions d’aujourd’hui partagent peu de détails avec leur prédécesseur, si ce n’est la suggestion qu’un problème devrait être résolu avec les mêmes énergies concentrées, sinon les fonds, appliqués il y a des décennies.

Même s’il existe des pays dont les besoins sont de nature similaire à ce que le plan Marshall a fourni, la position des États-Unis a également changé depuis la fin des années 1940. Les quelque 13,3 milliards de dollars fournis par les États-Unis à 16 nations sur une période de moins de quatre ans équivalent à une somme estimée à 143 milliards de dollars en monnaie de 2017. Cette somme dépasse le montant de l’aide au développement et de l’aide humanitaire que les États-Unis ont fourni, toutes sources confondues, à 212 pays et à de nombreuses organisations et banques internationales de développement au cours de la période quadriennale 2013-2016 (138 milliards de dollars en dollars de 2017).67 En 1948, lorsque les États-Unis ont affecté 4 milliards de dollars à la première année du plan Marshall, les dépenses de l’ensemble du budget fédéral s’élevaient à un peu moins de 30 milliards de dollars68. Pour que les États-Unis soient disposés à consacrer 13 % de leur budget à un seul programme (contre 0,8 % dans l’exercice 2016 pour l’aide à l’étranger), il faudrait que le Congrès et le président conviennent que cette activité constitue une priorité nationale majeure.

Néanmoins, en réfléchissant aux difficultés de nouveaux plans Marshall, il est peut-être utile de considérer les points de vue de l’administrateur de l’ECA, Paul Hoffman, qui a noté 20 ans après le discours historique du secrétaire Marshall que même si le plan était « l’un des élans les plus vraiment généreux qui ait jamais motivé une nation, où que ce soit et à n’importe quel moment », les États-Unis « ont tiré d’énormes avantages du pain qu’il a figurativement jeté sur les eaux internationales ». Selon Hoffman :

Aujourd’hui, les États-Unis, leurs anciens partenaires du plan Marshall et – en fait – tous les autres pays industrialisés avancés … se voient offrir une affaire encore plus importante : la possibilité de former un partenariat efficace pour le progrès économique et social mondial avec les cent nations à faible revenu de la planète. Les bénéfices potentiels en termes de prospérité accrue et de paix plus sûre pourraient éclipser ceux obtenus grâce au programme de relance européen. Pourtant, le risque que ce marché soit rejeté par apathie, indifférence et découragement face à la lenteur relative des progrès vers l’autosuffisance réalisés jusqu’à présent par les pays en développement est peut-être encore plus grand que dans le cas du plan Marshall. En effet, l’ensemble de l’effort à grande échelle que représente l’aide au développement des nations les plus pauvres du monde – un effort que l’on appelle généralement, mais à mon avis à tort, « l’aide étrangère » – n’a jamais reçu tout le soutien qu’il méritait et montre aujourd’hui des signes d’un nouveau recul du soutien populaire et gouvernemental. Dans ces conditions, l’étude de l’histoire brève mais brillamment réussie du plan Marshall est bien plus qu’un exercice académique.69

Annexe. Références

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