El Plan Marshall: Diseño, logros y significado

El Plan Marshall y el presente1

Entre 1948 y 1951, Estados Unidos emprendió lo que muchos consideran una de sus iniciativas de política exterior más exitosas y sus programas de ayuda exterior más eficaces. El Plan Marshall (el Plan) y el Programa de Recuperación Europea (ERP) que generó supusieron un ambicioso esfuerzo para estimular el crecimiento económico en una Europa posterior a la Segunda Guerra Mundial abatida y casi en bancarrota, para evitar la expansión del comunismo más allá del «telón de acero» y para fomentar el desarrollo de una economía mundial sana y estable2. Se diseñó para alcanzar estas metas mediante la consecución de tres objetivos:

• la expansión de la producción agrícola e industrial europea;
• el restablecimiento de monedas, presupuestos y finanzas sanas en los distintos países europeos; y
• la estimulación del comercio internacional entre los países europeos y entre Europa y el resto del mundo.

Es una medida de la impresión positiva que perdura del Programa de Recuperación Económica el hecho de que, desde entonces, en respuesta a una situación crítica a la que se enfrentan algunas regiones del mundo o a algún problema que hay que resolver, se reclama periódicamente un nuevo Plan Marshall. En los años 90, algunos miembros del Congreso recomendaron «Planes Marshall» para Europa del Este, la antigua Unión Soviética y el medio ambiente. Mientras tanto, estadistas internacionales sugirieron Planes Marshall para Oriente Medio y Sudáfrica. En el siglo XXI, se siguen recomendando programas de asistencia similares a los del Plan Marshall para los refugiados, las infraestructuras urbanas, Irak, los países afectados por la epidemia de ébola, la frontera entre Estados Unidos y México, Grecia, etc.3

En general, estas referencias a la memoria del Plan Marshall son llamamientos a replicar su éxito o su escala, más que cada uno de los detalles del Plan original. La posibilidad de replicar el Plan Marshall en estas diversas situaciones o en el futuro está sujeta a interrogantes. Para comprender la relevancia potencial para el presente de un acontecimiento que tuvo lugar hace décadas, es necesario entender qué pretendía conseguir el Plan, cómo se implementó y su éxito o fracaso resultante. Este informe analiza cada uno de estos factores.

Formulación del Plan Marshall

El Plan Marshall fue propuesto en un discurso del Secretario de Estado George Marshall en la Universidad de Harvard el 5 de junio de 1947, en respuesta a las críticas condiciones políticas, sociales y económicas en las que se encontraba Europa en ese momento. Reconociendo la necesidad de la participación del Congreso en el desarrollo de un paquete de ayuda significativo, el discurso de Marshall no presentó un programa detallado y concreto. Se limitó a sugerir que Estados Unidos estaría dispuesto a ayudar a redactar un programa y que proporcionaría asistencia «en la medida en que nos resulte práctico hacerlo».4 Además, Marshall pidió que esta asistencia fuera un esfuerzo conjunto, «iniciado» y acordado por las naciones europeas. La formulación del Plan Marshall, por lo tanto, fue desde el principio un trabajo de colaboración entre la Administración Truman y el Congreso, y entre el gobierno estadounidense y los gobiernos europeos. La crisis que generó el Plan y el resultado legislativo y diplomático de la propuesta de Marshall se analizan a continuación.

La situación en Europa

Las condiciones europeas en 1947, tal y como las describieron el Secretario de Estado Marshall y otros funcionarios estadounidenses de la época, eran nefastas. Aunque la producción industrial había vuelto, en muchos casos, a los niveles de antes de la guerra (las excepciones eran Bélgica, Francia, Alemania Occidental, Italia y los Países Bajos), la situación económica en general parecía deteriorarse. La recuperación se había financiado recurriendo a las existencias nacionales y a los activos extranjeros. El capital era cada vez menos disponible para la inversión. Los suministros agrícolas seguían estando por debajo de los niveles de 1938, y las importaciones de alimentos consumían una parte cada vez mayor de las limitadas divisas. Las naciones europeas estaban acumulando un creciente déficit en dólares. Como resultado, las perspectivas de cualquier crecimiento futuro eran escasas. El comercio entre las naciones europeas estaba estancado.5

Habiendo soportado ya años de escasez de alimentos, desempleo y otras penurias asociadas a la guerra y la recuperación, el público europeo se enfrentaba ahora a un mayor sufrimiento. Para muchos observadores, el deterioro de las condiciones económicas estaba generando un pesimismo respecto al futuro de Europa que alimentaba las divisiones de clase y la inestabilidad política. Los partidos comunistas, que ya eran grandes en países importantes como Italia y Francia, amenazaban con llegar al poder.

El impacto potencial en Estados Unidos era múltiple. Por un lado, el fin del crecimiento europeo bloquearía la perspectiva de cualquier comercio con el continente. Uno de los síntomas del malestar de Europa, de hecho, era el enorme déficit en dólares que indicaba su incapacidad para pagar sus importaciones de Estados Unidos.6 Sin embargo, quizá la principal preocupación de Estados Unidos era la creciente amenaza del comunismo. Aunque la Guerra Fría estaba todavía en sus inicios, el atrincheramiento soviético en Europa del Este estaba muy avanzado. Ya a principios de 1947, la tensión económica que afectaba a Gran Bretaña le había llevado a anunciar la retirada de sus compromisos en Grecia y Turquía, obligando a Estados Unidos a asumir mayores obligaciones para defender su seguridad. La Doctrina Truman, enunciada en marzo de 1947, establecía que la política de Estados Unidos era proporcionar apoyo a las naciones amenazadas por el comunismo. En resumen, el espectro de un colapso económico de Europa y la toma de posesión de sus instituciones políticas por parte de los comunistas amenazaba con desarraigar todo aquello por lo que Estados Unidos pretendía luchar desde su entrada en la Segunda Guerra Mundial: una Europa libre en un sistema económico de mundo abierto. Los líderes estadounidenses se sintieron obligados a responder.

Cómo se formuló el plan

Hubo que superar tres obstáculos principales en el camino hacia el desarrollo de una respuesta útil a los problemas de Europa. En primer lugar, como indicaba la invitación del Secretario de Estado Marshall, las naciones europeas, actuando conjuntamente, tenían que llegar a un acuerdo sobre un plan. En segundo lugar, la Administración y el Congreso tenían que llegar a su propia concordancia sobre un programa legislativo. Por último, el plan resultante debía ser uno que, en palabras de Marshall, «proporcionara una cura y no un mero paliativo».7

El papel de Europa

La mayoría de las naciones europeas respondieron favorablemente a la propuesta inicial de Marshall. Insistiendo en participar en el diseño del programa, 16 naciones asistieron a una conferencia en París (12 de julio de 1947) en la que establecieron el Comité de Cooperación Económica Europea (CEEC). El comité se encargó de reunir información sobre las necesidades europeas y los recursos existentes para satisfacerlas. Su informe final (septiembre de 1947) pedía un programa de cuatro años para fomentar la producción, crear estabilidad financiera interna, desarrollar la cooperación económica entre los países participantes y resolver el problema del déficit existente entonces con la zona del dólar estadounidense. Aunque el déficit neto de la balanza de pagos de Europa con la zona del dólar para el periodo 1948-1951 se estimó originalmente en unos 29.000 millones de dólares, el informe solicitaba 19.000 millones de dólares de ayuda estadounidense (se esperaba que otros 3.000 millones de dólares procedieran del Banco Mundial y de otras fuentes).8

Cuidado con no parecer que se aislaba a la Unión Soviética en esta fase de la Guerra Fría, aún en desarrollo, la invitación de Marshall no excluía específicamente a ninguna nación europea. Gran Bretaña y Francia se aseguraron de incluir a los soviéticos en una primera discusión de la propuesta entre las tres potencias. Sin embargo, la Unión Soviética y, bajo presión, sus satélites, se negaron a participar en un programa de recuperación común alegando que la necesidad de revelar los planes económicos nacionales infringiría la soberanía nacional y que el interés de Estados Unidos era únicamente aumentar sus exportaciones.

La formulación de la propuesta de la CEPE no se hizo sin la aportación de Estados Unidos. Su borrador de propuesta había reflejado las grandes diferencias existentes entre las distintas naciones en cuanto a su enfoque de la liberalización del comercio, el papel de Alemania y los controles estatales sobre las economías nacionales. Como resultado de estas diferencias, Estados Unidos temía que la propuesta de los PECO fuera poco más que una lista de necesidades sin ningún programa coherente para generar crecimiento a largo plazo. Para evitar esta situación, el Departamento de Estado condicionó su aceptación del programa europeo a que los participantes aceptasen

• 1. asumir compromisos específicos para cumplir los programas de producción,
• 2. tomar medidas inmediatas para crear estabilidad monetaria y financiera interna,
• 3. expresar una mayor determinación para reducir las barreras comerciales,
• 4. considerar fuentes alternativas de créditos en dólares, como el Banco Mundial,
• 5. dar un reconocimiento formal a sus objetivos comunes y asumir una responsabilidad común para alcanzarlos, y
• 6. establecer una organización internacional que actúe como agencia coordinadora para implementar el programa.

El informe final del CEEC contenía estas obligaciones.

Roles del Ejecutivo y del Congreso

Después de que los países europeos tomaran la iniciativa requerida y presentaran un plan formal, tanto la Administración como el Congreso respondieron. La formulación de esa respuesta ya había comenzado poco después del discurso de Marshall. Como presidente demócrata que se enfrentaba a un Congreso de mayoría republicana con muchos miembros muy escépticos respecto a la necesidad de más ayuda exterior, Truman adoptó un doble enfoque que facilitó en gran medida el desarrollo de un programa: abrió su iniciativa de política exterior a lo que quizá sea el examen más exhaustivo antes del lanzamiento de cualquier programa y, en segundo lugar, proporcionó un proceso quizá igualmente raro de consulta estrecha entre el ejecutivo y el Congreso.9

Desde el primer momento, la Administración Truman convirtió al Congreso en protagonista del desarrollo del nuevo programa de ayuda exterior, consultando con él durante todo el proceso (véase el cuadro de texto). Una reunión celebrada el 22 de junio de 1947 entre los principales líderes del Congreso y el Presidente condujo a la creación de los comités Harriman, Krug y Nourse. El comité del Secretario de Comercio Averell Harriman, compuesto por consultores de la industria privada, trabajadores, economistas, etc., estudió las necesidades de Europa. El comité del Secretario del Interior, Julius A. Krug, examinó los recursos físicos estadounidenses disponibles para apoyar dicho programa. El grupo dirigido por el presidente del Consejo de Asesores Económicos, Edwin G. Nourse, estudió el efecto que tendría una mayor carga de exportación sobre la producción y los precios nacionales de Estados Unidos. La propia Cámara de Representantes formó el Comité Selecto de Ayuda Exterior, dirigido por el representante Christian A. Herter, para que examinara ampliamente estas cuestiones.10

Antes de que la propuesta de la Administración pudiera someterse a consideración, la situación en algunos países se deterioró tan gravemente que el Presidente solicitó un paquete especial de ayuda provisional para mantenerlos durante el invierno con alimentos y combustible, hasta que se pudiera autorizar el sistema más elaborado previsto por el Plan Marshall. El Congreso aprobó una ayuda provisional para Francia, Italia y Austria por valor de 522 millones de dólares en una autorización firmada por el presidente Truman el 17 de diciembre de 1947. Alemania Occidental, también necesitada, seguía recibiendo ayuda a través del programa de Gobierno y Ayuda en Áreas Ocupadas (GARIOA).

Las propuestas del Departamento de Estado para un Programa de Recuperación Europea fueron presentadas formalmente por Truman en un mensaje al Congreso el 19 de diciembre de 1947. Solicitó un programa de ayuda de 4¼ años para 16 países de Europa Occidental en forma de subvenciones y préstamos. Aunque el programa preveía una ayuda total de unos 17.000 millones de dólares, el proyecto de ley de la Administración, presentado por el representante Charles Eaton, presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes, a principios de 1948 (H.R. 4840) preveía una autorización de 6.800 millones de dólares para los primeros 15 meses. Las comisiones de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes y de Relaciones Exteriores del Senado modificaron ampliamente el proyecto de ley. Como S. 2202, se aprobó en el Senado por 69 votos a favor y 17 en contra el 13 de marzo de 1948, y en la Cámara de Representantes el 31 de marzo de 1948, por 329 votos a favor y 74 en contra. El proyecto de ley autorizaba 5.300 millones de dólares para un período de un año. El 3 de abril de 1948, la Ley de Cooperación Económica (título I de la Ley de Asistencia Exterior de 1948, P.L. 80-472) se convirtió en ley. La conferencia del Comité de Asignaciones asignó 4.000 millones de dólares al Programa de Recuperación Europea en su primer año.11

Al restringir la autorización a un año, el Congreso se dio a sí mismo la oportunidad de supervisar la implementación del Programa de Recuperación Europea y considerar fondos adicionales. Tres veces más durante la vida del Plan Marshall, el Congreso tendría que autorizar y apropiar fondos. Cada año, el Congreso celebró audiencias, debatió y modificó la legislación. Como parte de la primera autorización, creó un comité conjunto de «vigilancia» del Congreso para seguir la implementación del programa e informar al Congreso.

Implementación del Plan Marshall

Financiación y beneficiarios

En su forma legislativa como Programa de Recuperación Europea (ERP), el Plan Marshall debía durar originalmente cuatro años y un cuarto, desde el 1 de abril de 1948 hasta el 30 de junio de 1952. Sin embargo, la duración del Plan Marshall «oficial», así como las cantidades gastadas en virtud del mismo, son objeto de cierto desacuerdo. En opinión de algunos, el programa duró hasta su fecha prevista de finalización, el 30 de junio de 1952. Otros fechan la terminación del Plan aproximadamente seis meses antes, cuando su agente administrativo, la Agencia de Cooperación Económica (ECA), se dio por terminada y sus programas de recuperación se engranaron con los de la recién creada Agencia de Seguridad Mutua (un proceso que comenzó durante la segunda mitad de 1951).

Agentes Administrativos

El Programa de Recuperación Europea asumió la necesidad de dos organizaciones ejecutoras, una americana y otra europea. Se esperaba que éstas continuaran el diálogo sobre los problemas económicos europeos, coordinaran las asignaciones de ayuda, garantizaran que la ayuda se dirigiera adecuadamente y negociaran la adopción de reformas políticas eficaces.

Administración de Cooperación Económica

Debido a la naturaleza compleja del programa de recuperación, la magnitud de la tarea y el alto grado de flexibilidad administrativa deseada con respecto a los asuntos relacionados con las adquisiciones y el personal, el Congreso estableció una nueva agencia -la Administración de Cooperación Económica (ECA)- para implementar el ERP.22 Al tratarse de un organismo independiente, podía quedar exento de muchas normativas gubernamentales que impedirían la flexibilidad. Otra razón para su estatus institucional separado fue la fuerte desconfianza de muchos miembros del Congreso, de mayoría republicana, hacia un Departamento de Estado dirigido por una administración demócrata. Sin embargo, como a muchos en el Congreso les preocupaba también que no se viera afectada la autoridad tradicional del Secretario de Estado en materia de política exterior, se exigía que existiera una consulta plena y una estrecha relación de trabajo entre el Administrador de la ECA y el Secretario de Estado. Paul G. Hoffman fue nombrado Administrador por el Presidente Truman. Republicano y hombre de negocios (presidente de la Studebaker Corporation), ambos requisitos planteados por los líderes del Congreso, Hoffman es considerado por los historiadores como un administrador de especial talento y promotor del ERP.

Una oficina regional de 600 personas ubicada en París desempeñó un papel importante en la coordinación de los programas de los distintos países y en la obtención de los puntos de vista europeos sobre la implementación. Era el enlace más inmediato con la organización que representaba a los países participantes. Averell Harriman dirigió la oficina regional como representante especial de Estados Unidos en el extranjero. También se establecieron misiones en cada país para mantener un estrecho contacto con los funcionarios del gobierno local y observar el flujo de fondos. Tanto la oficina regional como las misiones en los países tenían que juzgar la eficacia del esfuerzo de recuperación sin infringir las sensibilidades de la soberanía nacional.

Como exigía la legislación del ERP, Estados Unidos estableció acuerdos bilaterales con cada país. Éstos eran bastante uniformes: exigían ciertos compromisos para cumplir los objetivos del PRE, como medidas para estabilizar la moneda y aumentar la producción, así como la obligación de proporcionar la información económica sobre la que evaluar las necesidades del país y los resultados del programa.

La Organización para la Cooperación Económica Europea

Se creó un organismo europeo, la Organización para la Cooperación Económica Europea (OEEC), por acuerdo de los países participantes, con el fin de mantener la naturaleza «conjunta» por la que se fundó el programa y reforzar el sentido de responsabilidad mutua para su éxito. Anteriormente, los países participantes se habían comprometido conjuntamente a cumplir ciertas obligaciones (véase más arriba). La OEEC debía ser el instrumento que guiara a los miembros en el cumplimiento de su compromiso multilateral.

Para avanzar en este propósito, la OEEC elaboró análisis de las condiciones y necesidades económicas y, mediante la formulación de un Plan de Acción, influyó en la dirección de los proyectos de inversión y fomentó la adopción conjunta de reformas políticas, como las que conducían a la eliminación de las barreras comerciales intraeuropeas.

A petición del TCE, también recomendó y coordinó el reparto de la ayuda entre los 16 países. Cada año, los países participantes presentaban un programa anual a la OEEC, que luego hacía recomendaciones al TCE. La determinación de las asignaciones de ayuda no era un asunto fácil, sobre todo porque la financiación disminuía cada año. Como resultado, hubo muchas disputas entre los países, pero finalmente se llegó a una fórmula para dividir la ayuda.

Programas

Los creadores del Programa de Recuperación Europea previeron una serie de herramientas para lograr sus objetivos (véase el cuadro 3). A continuación se analizan estos instrumentos.

Ayuda en dólares: Asistencia en productos básicos y financiación de proyectos

Las subvenciones representaron más del 90% del PRE. El TCE concedió donaciones directas que se utilizaron para pagar el coste y el flete de productos básicos y servicios esenciales, en su mayoría procedentes de Estados Unidos. También se concedieron subvenciones condicionadas que exigían al país participante reservar divisas para que otros países participantes pudieran comprar sus productos de exportación. Esto se hacía para estimular el comercio intraeuropeo.

El TCE también concedía préstamos. Los préstamos del TCE tenían un tipo de interés del 2,5% a partir de 1952, y vencían a 35 años a partir del 31 de diciembre de 1948, con reembolsos del principal a partir de 1956 como máximo. El TCE supervisaba el uso de los créditos en dólares. Los importadores europeos realizaban sus compras a través de los canales normales y pagaban a los vendedores estadounidenses con cheques emitidos por instituciones de crédito estadounidenses.

La legislación que financiaba el primer año de la ERP establecía que 1.000 millones de dólares del total autorizado debían estar disponibles sólo en forma de préstamos o garantías. En 1949, el Congreso redujo la cantidad disponible sólo para préstamos a 150 millones de dólares. El Administrador había decidido que no se hicieran préstamos por encima de estas cantidades debido a la desaconsejabilidad de que los países participantes asumieran más obligaciones en dólares, lo que aumentaría la brecha de dólares que el Plan intentaba cerrar. Al 30 de junio de 1949, 972,3 millones de dólares de la ayuda estadounidense habían sido en forma de préstamos, mientras que 4.948 millones de dólares eran en forma de donaciones. Las estimaciones para el período de julio de 1949 a junio de 1950 eran de 150 millones de dólares en préstamos y 3.594 millones de dólares en donaciones.23

El contenido de las compras de ayuda en dólares cambió con el tiempo a medida que cambiaban las necesidades europeas. De ser un programa que suministraba bienes inmediatos relacionados con la alimentación -alimentos, piensos, fertilizantes y combustible- pasó a suministrar principalmente materias primas y equipos de producción. Entre principios de 1948 y 1949, la ayuda relacionada con los alimentos disminuyó de aproximadamente el 50% del total a sólo el 27%. La proporción de materias primas y maquinaria aumentó del 20% a aproximadamente el 50% en este mismo período.24

La financiación de proyectos adquirió importancia durante las últimas fases de la ERP. La ayuda en dólares del TCE se utilizó con capital local en proyectos específicos que requerían la importación de equipos del extranjero. La ventaja en este caso era el apalancamiento de los fondos locales. Hasta el 30 de junio de 1951, el TCE había aprobado 139 proyectos financiados con una combinación de capital estadounidense y nacional. Su coste total era de 2.250 millones de dólares, de los cuales sólo 565 millones de dólares procedían directamente de los fondos de ayuda del Plan Marshall.25 De estos proyectos, al menos 27 se referían a la producción de energía y 32 a la modernización y expansión de la producción de acero y hierro. Muchos otros se dedicaron a la rehabilitación de las infraestructuras de transporte.26

Fondos de contrapartida

Cada país debía igualar la contribución de la subvención estadounidense: un dólar de su propia moneda por cada dólar de ayuda concedida por Estados Unidos. La moneda del país participante se colocaba en un fondo de contrapartida que podía utilizarse para proyectos de infraestructura (por ejemplo, carreteras, centrales eléctricas, proyectos de vivienda, aeropuertos) que beneficiaran a ese país. Sin embargo, cada uno de estos proyectos del fondo de contrapartida debía ser aprobado por el administrador del TCE. En el caso de Gran Bretaña, los fondos de contrapartida se consideraron inflacionarios y simplemente se devolvieron al tesoro nacional para ayudar a equilibrar el presupuesto.

A finales de diciembre de 1951, se habían puesto a disposición unos 8.600 millones de dólares de fondos de contrapartida. De los aproximadamente 7.600 millones de dólares aprobados para su uso, 2.000 millones se destinaron a la reducción de la deuda, como en Gran Bretaña, y aproximadamente 4.800 millones se destinaron a inversiones, de las cuales el 39% se destinaron a servicios públicos, transporte e instalaciones de comunicación (proyectos de energía eléctrica, ferrocarriles, etc.), el 14% a la agricultura, el 16% a la industria manufacturera, el 10% a la minería del carbón y otras industrias extractivas, y el 12% a instalaciones de vivienda de bajo coste. Tres países representaban el 80% de los fondos de contrapartida utilizados para fines de producción: Francia (la mitad), Alemania Occidental e Italia/Trieste.27

El 5% de los fondos de contrapartida podía utilizarse para pagar los gastos administrativos del TCE en Europa, así como para la compra de las escasas materias primas que necesitaban los Estados Unidos o para desarrollar fuentes de suministro de dichas materias. Hasta agosto de 1951, se comprometieron más de 160 millones de dólares para estos fines, principalmente en los territorios dependientes de Europa. Por ejemplo, se crearon empresas para el desarrollo del níquel en Nueva Caledonia, de la cromita en Turquía y de la bauxita en Jamaica.28

Asistencia técnica

También se proporcionó asistencia técnica en el marco del ERP. Se creó un fondo especial para financiar los gastos de los expertos estadounidenses en Europa y las visitas de las delegaciones europeas a Estados Unidos. Los fondos sólo podían utilizarse en proyectos que contribuyeran directamente a aumentar la producción y la estabilidad. El ECA se centró en problemas de productividad industrial, comercialización, productividad agrícola, utilización de la mano de obra, administración pública, turismo, transporte y comunicaciones. En la mayoría de los casos, los países que recibían esta ayuda debían depositar fondos de contrapartida equivalentes a los gastos en dólares de cada proyecto. Hasta 1949, se habían reservado 5 millones de dólares para la asistencia técnica, en virtud de la cual se habían enviado 350 expertos de los Estados Unidos para prestar servicios y 481 personas de Europa habían acudido a los Estados Unidos para recibir formación. A finales de 1951, con más de 30 millones de dólares gastados, más de 6.000 europeos, entre directivos, técnicos y trabajadores, habían acudido a Estados Unidos para estudiar los métodos de producción estadounidenses.29

Aunque se estima que menos de la mitad del 1% de toda la ayuda del Plan Marshall se gastó en asistencia técnica, el efecto de dicha asistencia fue significativo. La asistencia técnica fue un componente importante de la «campaña de productividad» lanzada por el TCE. La producción no era simplemente una función de la posesión de maquinaria actualizada, sino de los estilos de gestión y de trabajo. Como señaló un miembro del personal del Senado, «la productividad de la industria francesa es mejor que la de otros países del Plan Marshall, pero todavía se necesitan cuatro veces más horas de trabajo para fabricar un automóvil Renault que un Chevrolet, y los productos en sí apenas son comparables».30 Para intentar equiparar la producción europea, el TCE financió estudios sobre estilos empresariales, organizó seminarios sobre gestión, organizó visitas de empresarios y representantes de los trabajadores a Estados Unidos para explicar los métodos de producción estadounidenses y creó centros nacionales de productividad en casi todos los países participantes.31

Garantías de inversión

Se proporcionaron garantías para la convertibilidad en dólares de los beneficios de las inversiones del sector privado estadounidense en Europa. El propósito de las garantías era alentar a los empresarios estadounidenses a invertir en la modernización y el desarrollo de la industria europea, asegurando que los beneficios podrían obtenerse en dólares. La Ley original de ERP sólo cubría la cantidad aprobada de dólares invertidos, pero las autorizaciones posteriores ampliaron la definición de inversión y aumentaron el importe de la garantía potencial añadiendo a los ingresos o beneficios reales de la inversión hasta el 175% de la inversión en dólares. El riesgo cubierto se amplió también para incluir la compensación por la pérdida de la inversión debido a la expropiación. Aunque el Congreso autorizó 300 millones de dólares (posteriormente enmendados a 200 millones), las garantías de inversión que cubrían 38 inversiones industriales ascendían sólo a 31,4 millones de dólares en junio de 1952.32

Cómo contribuyeron los programas a los objetivos

Los componentes individuales del Programa de Recuperación Europea contribuyeron directamente a los objetivos inmediatos del Plan Marshall. La ayuda en dólares mantuvo la brecha del dólar al mínimo. El TCE se aseguró de que tanto la asistencia en dólares como la de contrapartida se canalizaran hacia las actividades que más contribuyeran a aumentar la producción y a la recuperación general. El énfasis de la asistencia financiera y técnica en la productividad ayudó a maximizar el uso eficiente de los fondos en dólares y de contrapartida para aumentar la producción e impulsar el comercio. No hay que subestimar la importancia para el futuro crecimiento europeo de esta infusión de asistencia dirigida. Durante el periodo de recuperación, Europa mantuvo un nivel de inversión del 20% del PNB, un tercio más alto que la tasa de antes de la guerra.33 Dado que el ahorro nacional era prácticamente nulo en 1948, la elevada tasa de inversión es atribuible en gran medida a la ayuda estadounidense.

Pero los objetivos del Plan Marshall no se lograron sólo con los programas de asistencia financiera y técnica. La importancia de estos programas patrocinados por Estados Unidos radica en que contribuyeron a crear el marco en el que funcionó el programa general de acción europea de la OEEC. La ayuda estadounidense se aprovechó para animar a los europeos a unirse y actuar, individual y colectivamente, de forma decidida en favor de los tres temas de aumento de la producción, ampliación del comercio y estabilidad económica a través de la reforma política.

El primer requisito del Plan Marshall era que las naciones europeas se comprometieran con estos objetivos. A continuación, cada nación utilizó sus fondos de contrapartida y la ayuda estadounidense en dólares para cumplir estos objetivos. Además, con la ayuda analítica de las naciones europeas de la OEEC y de los representantes estadounidenses del TCE, examinaron detenidamente sus sistemas económicos. A través de este proceso, el TCE y la OEEC trataron de identificar y eliminar los obstáculos al crecimiento, evitar planes de inversión nacionales poco sólidos y promover la adopción de niveles monetarios adecuados. Gracias a la ayuda estadounidense, señalan muchos, las naciones europeas pudieron emprender las reformas recomendadas y necesarias con un coste político menor, en términos de imposición de dificultades económicas a sus ciudadanos, que el que se habría producido sin la ayuda. En este sentido, algunos sostienen que fue la ayuda del Plan Marshall la que permitió el éxito del plan de modernización y reforma de la economía francesa del economista Jean Monnet.34

Sin embargo, al tener que lidiar con sensibilidades profundamente sentidas respecto a la soberanía europea, la influencia de Estados Unidos en la toma de decisiones económicas y sociales europeas como resultado directo de la ayuda del Programa de Recuperación Europea fue restringida. Cuando controlaba los fondos de contrapartida para su uso en proyectos de capital, la influencia estadounidense era considerable. Cuando los fondos de contrapartida se utilizaron simplemente para retirar deuda para ayudar a la estabilidad financiera, la influencia fue escasa. Algunos analistas sugieren que Estados Unidos tenía un control mínimo sobre la política interna europea, ya que su ayuda era pequeña en relación con los recursos totales de los países europeos. Pero aunque no pudo hacer mucho para que Europa renunciara al control de los tipos de cambio, en cuestiones menos delicadas Estados Unidos, según muchos, sí pudo efectuar cambios.35 En algunas ocasiones, el TCE amenazó con sanciones si los países participantes no cumplían sus acuerdos bilaterales. Se amenazó a Italia con la pérdida de la ayuda por no adoptar los programas recomendados y, en abril de 1950, se retuvo la ayuda a Grecia para forzar la adopción de medidas internas apropiadas.36

Como colectivo de naciones europeas, la OEEC generó una presión de grupo que animó a las naciones individuales a cumplir con sus obligaciones del Plan Marshall. La OEEC proporcionó un foro para el debate y la eventual negociación de acuerdos que favorecieran el comercio intraeuropeo. Para los europeos, su existencia hizo que el Plan pareciera menos un programa estadounidense. En consonancia con el deseo estadounidense de fomentar la integración europea, la OEEC contribuyó a crear la «idea europea». Como señaló el vicecanciller alemán Blucher, «la OEEC tenía al menos un gran elemento. Los hombres europeos se reunieron, se conocieron y estuvieron dispuestos a cooperar «37. El TCE proporcionó ayuda financiera a los esfuerzos por fomentar la integración europea (véase más adelante) y, lo que es más importante, proporcionó a la OEEC cierta influencia financiera propia. Al pedir a la OEEC que asumiera una parte de la responsabilidad en la distribución de la ayuda estadounidense entre los países participantes, el TCE elevó a la organización a un estatus superior al que podría haber tenido de otro modo y facilitó así la consecución de los objetivos del Plan Marshall.

La suma de sus partes: La evaluación del Plan Marshall

En qué se diferenció el Plan Marshall

La asistencia a Europa no era nueva con el Plan Marshall. De hecho, durante el período de dos años y medio que va de julio de 1945 a diciembre de 1947, se habían proporcionado aproximadamente 11.000 millones de dólares a Europa, en comparación con los 13.000 millones de dólares estimados en los tres años y medio del Plan Marshall. Dos factores que distinguen al Plan Marshall de sus predecesores son que el Plan Marshall fue el resultado de un minucioso proceso de planificación y se centró en el desarrollo económico. Dado que la asistencia anterior, más ad hoc y orientada al socorro humanitario, había hecho poca mella en la recuperación europea, se propuso un enfoque diferente y coherente. El nuevo enfoque exigía un programa concertado con un propósito definido. El propósito era la recuperación europea, definida como el aumento de la producción agrícola e industrial; el restablecimiento de monedas, presupuestos y finanzas sólidas; y la estimulación del comercio internacional entre los países participantes y entre éstos y el resto del mundo. El Plan Marshall, como se ha ilustrado en la sección anterior, garantizaba que cada componente de la asistencia técnica y financiera contribuyera lo más directamente posible a estos objetivos de largo alcance.

Otros aspectos de su carácter deliberado fueron distintivos. Tenía límites temporales y monetarios definidos. Se dejó claro desde el principio que la contribución de Estados Unidos disminuiría cada año. Además de los objetivos generales, también apoyaba, mediante la referencia al programa de los PECO en la legislación y, más concretamente, en el lenguaje del informe del Congreso, los ambiciosos objetivos cuantitativos asumidos por los países participantes.38

El Plan Marshall era también un esfuerzo «conjunto». Al incorporar a las naciones europeas como participantes activos en el programa, Estados Unidos se aseguró de que su compromiso mutuo de modificar las políticas económicas, una necesidad si se quería estimular el crecimiento, se tradujera en acciones y de que se fomentara aún más el objetivo de la integración. El Plan Marshall promovió el reconocimiento de la interdependencia económica de Europa. Al convertir al Congreso en un socio firme en la formulación del programa, la Administración se aseguró el apoyo continuado del Congreso para el compromiso de grandes sumas durante un período de años.

Además, el Plan Marshall supuso el primer reconocimiento por parte de los dirigentes estadounidenses del vínculo existente entre el crecimiento económico y la estabilidad política. A diferencia de la ayuda anterior de posguerra, que consistía en dos tercios de préstamos reembolsables y un tercio de suministros de socorro, la ayuda del Plan Marshall consistió casi por completo en subvenciones destinadas a fines productivos y de desarrollo. La razón de esta gran infusión de subvenciones en tiempos de paz era que la seguridad nacional de Estados Unidos se había redefinido como contención del comunismo. Los gobiernos cuyos ciudadanos estaban desempleados y sin alimentación eran inestables y estaban abiertos al avance comunista. Sólo el crecimiento económico a largo plazo podía proporcionar estabilidad y, como beneficio adicional, evitar que Estados Unidos tuviera que continuar con un proceso interminable de asistencia provisional basada en la ayuda.

La naturaleza única del Plan Marshall quizás se enfatiza mejor por lo que lo reemplazó. La Guerra Fría, reforzada por la Guerra de Corea, marcó el fin del Plan Marshall al modificar la prioridad de la ayuda estadounidense, que pasó de la estabilidad económica a la seguridad militar. En septiembre de 1950, el TCE informó a los participantes europeos de que en adelante una proporción creciente de la ayuda se destinaría a fines de rearme europeo. Aunque en un principio estaba previsto que finalizara el 30 de junio de 1952, el Plan comenzó a reducirse en diciembre de 1950 cuando se suspendió la ayuda a Gran Bretaña. En los meses siguientes, Irlanda, Suecia y Portugal se retiraron del programa. El uso de los fondos de contrapartida para fines productivos se eliminó gradualmente. Para atajar la inflación, derivada de la escasez de materiales debida a la guerra de Corea, el TCE había comenzado a liberar fondos de contrapartida. En el cuarto trimestre de 1950, se liberaron 1.300 millones de dólares, dos tercios de los cuales se utilizaron en la retirada de la deuda pública.

En virtud de la Ley de Seguridad Mutua de 1951 y de la legislación posterior, aunque en menores cantidades y en proporciones cada vez mayores dedicadas a la defensa, se siguió proporcionando ayuda a muchos países europeos. En las asignaciones de 1952-1953, por ejemplo, Francia recibió 525 millones de dólares en subvenciones, la mitad de las cuales se destinaron a apoyo a la defensa y la otra a apoyo presupuestario. El carácter conjunto del Plan Marshall desapareció cuando la soberanía nacional volvió a pasar a primer plano. Francia insistió en utilizar a su antojo los fondos de contrapartida posteriores al Plan Marshall, mezclándolos con otros fondos y sólo posteriormente atribuyendo las cantidades adecuadas a determinados proyectos para satisfacer las preocupaciones estadounidenses.

Logros del Plan Marshall

Para muchos analistas y responsables políticos, el efecto de las políticas y programas del Plan Marshall en la situación económica y política de Europa parecía amplio y generalizado. Aunque, en algunos casos, puede establecerse una conexión directa entre la ayuda estadounidense y un resultado positivo, en su mayor parte, el Plan Marshall puede considerarse mejor como un estímulo que desencadenó una cadena de acontecimientos que condujeron a los logros que se indican a continuación.

¿Cumplió sus objetivos?

Las agencias del Plan Marshall, el TCE y la OEEC, establecieron una serie de normas cuantitativas como objetivos, que reflejaban algunos de los propósitos más amplios señalados anteriormente.

Producción

El objetivo general de producción del Programa de Recuperación Europea era un aumento de la producción agregada por encima de los niveles de preguerra (1938) del 30% en la industria y del 15% en la agricultura. A finales de 1951, la producción industrial de todos los países estaba un 35% por encima del nivel de 1938, superando el objetivo del programa. Sin embargo, la producción agrícola agregada para el consumo humano sólo superaba en un 11% los niveles de antes de la guerra y, dado el aumento de 25 millones de habitantes durante esos años, Europa no era capaz de alimentarse a sí misma en 1951.39

Visto en términos de aumento desde 1947, el logro es más impresionante. La producción industrial a finales de 1951 era un 55% mayor que sólo cuatro años antes. Los países participantes aumentaron la producción agrícola agregada en casi un 37% en los tres años de cosecha posteriores a 1947-1948. El PNB medio total aumentó aproximadamente un 33% durante los cuatro años del Plan Marshall.40

Figura 2. Crecimiento de la producción europea: 1938-1951

Fuente: Brown y Opie, American Foreign Assistance, p. 249 y 253.

El informe del Senado de 1948 sobre la autorización de la ERP había señalado una serie de objetivos de producción que los europeos se habían fijado, objetivos que, según señalaban, «parecían optimistas para muchos expertos estadounidenses».41 Los países participantes, por ejemplo, habían querido aumentar la producción de acero hasta 55 millones de toneladas anuales, un 20% por encima de la producción de antes de la guerra. En 1951, habían alcanzado los 60 millones. Se propusieron aumentar la capacidad de refinado de petróleo en 2½ veces más que en 1938. Al final, consiguieron cuadruplicar la capacidad. El objetivo para la producción de carbón era de 584 millones de toneladas, un aumento de 30 millones sobre la producción de antes de la guerra. En 1951, la producción seguía siendo ligeramente inferior a la de 1938, pero era un 27% superior a la de 1947.42

La balanza comercial y la brecha del dólar

En 1948, los países participantes sólo podían pagar la mitad de sus importaciones exportando. Un objetivo de la ERP era conseguir que los países europeos pudieran pagar el 83% de sus importaciones de esta manera. Aunque en 1938 pagaban el 70% mediante la exportación, con la ERP se buscaba una proporción mayor porque los ingresos procedentes de la inversión en el extranjero habían disminuido.43

Aunque el comercio aumentó sustancialmente, sobre todo entre los participantes, el volumen de las importaciones procedentes del resto del mundo también aumentó sustancialmente, y los precios de estas importaciones subieron más rápidamente que los de las exportaciones. En consecuencia, Europa siguió sufriendo tensiones. Un obstáculo para la expansión de las exportaciones fue la entrada en los mercados de Estados Unidos y Sudamérica, donde los productores estadounidenses estaban atrincherados. Las exportaciones de la OEEC a América del Norte pasaron del 14% de las importaciones en 1947 a casi el 50% en 1952.44

En relación con la balanza comercial global, estaba el déficit con respecto a la zona del dólar, especialmente con Estados Unidos. En 1947, el déficit total en oro y dólares era de más de 8.000 millones de dólares. En 1949, había descendido a 4.500 millones de dólares, en 1952 a la mitad de esa cifra, y en la primera mitad de 1953 había alcanzado un equilibrio corriente aproximado con la zona del dólar.45

Liberalización del comercio

En 1949, el Consejo de la OEEC pidió a los miembros que tomaran medidas para eliminar las restricciones cuantitativas a la importación. A finales de 1949, y en febrero de 1951, se eliminaron el 50% y el 75% de las restricciones contingentes a las importaciones, respectivamente. En 1955, el 90% de las restricciones habían desaparecido. En 1951, la OEEC estableció normas de conducta en el comercio bajo el Código de Liberalización del Comercio y las Transacciones Invisibles. A finales de 1951, el volumen comercial dentro de Europa era casi el doble que el de 1947.46

Otros beneficios

Algunos beneficios del Plan Marshall no son fácilmente cuantificables, y algunos no eran objetivos directos del programa.

Impulso psicológico

Muchos creen que el papel del Plan Marshall en la elevación de la moral en Europa fue una contribución tan grande a la prevención del comunismo y a la estimulación del crecimiento como cualquier ayuda financiera. Como señaló el entonces Director de Planificación Política del Departamento de Estado, George Kennan, «el éxito psicológico al principio fue tan sorprendente que pensamos que el efecto psicológico se había logrado en cuatro quintas partes antes de que llegaran los primeros suministros».47

Integración económica48

Estados Unidos tenía una visión de sí mismo como modelo para el desarrollo de Europa, con los países individuales equiparados a los estados americanos. Como tal, los líderes estadounidenses consideraban que una Europa saludable era aquella en la que se eliminaban las restricciones comerciales y otras barreras a la interacción, como la inconvertibilidad de las monedas. El Programa de Recuperación Europea requería una planificación coordinada para la recuperación y la creación de la OEEC con este fin. En 1949, se modificó la Ley de Autorización del ERP para convertir en política explícita de Estados Unidos el fomento de la unificación de Europa.49 Los esfuerzos en apoyo de la integración europea, parte integrante del Plan Marshall original, se reforzaron en esta época.

Para fomentar el comercio intraeuropeo, el CEPA llegó en su primer año a proporcionar dólares a los países participantes para financiar su compra de bienes de vital importancia disponibles en otros países participantes (incluso si éstos estaban disponibles en Estados Unidos). En un paso para fomentar la independencia europea del estándar del dólar, también estableció un plan de pagos intraeuropeo por el que se concedían subvenciones en dólares a los países que exportaban a Europa como grupo más de lo que importaban, con la condición de que estos países acreedores financiaran su saldo de exportación en sus propias monedas.

La Unión Europea de Pagos (UEP), una consecuencia del plan de pagos, fue establecida en 1950 por los países miembros para que actuara como un sistema central de compensación y crédito para la liquidación de todas las transacciones de pagos entre los miembros y las áreas monetarias asociadas (como la zona de la libra esterlina). A petición del TCE, la autorización del Congreso de 1951 retuvo fondos específicamente para fomentar la realización de este programa, ya que la conclusión satisfactoria de la UPE dependía de una contribución financiera estadounidense. Al final, Estados Unidos aportó 350 millones de dólares para ayudar a crear la UEP y otros 100 millones para ayudarla a superar las dificultades iniciales. Muchos creen que estos y otros pasos iniciados en el marco del PRE condujeron a la puesta en marcha de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1952 y, finalmente, a la Unión Europea actual.

Estabilidad y contención del comunismo

Quizás el mayor aliciente de Estados Unidos para poner en marcha el Plan Marshall haya sido la creencia de que las dificultades económicas en Europa conducirían a la inestabilidad política e, inevitablemente, a gobiernos comunistas en todo el continente. En esencia, el PRE permitió que el crecimiento económico y la prosperidad se produjeran en Europa con menos costes políticos y sociales. La ayuda del Plan permitió a los beneficiarios tener un mayor superávit de importación con menos presión sobre el sistema financiero de lo que hubiera sido el caso de otro modo. Hizo posible mayores inversiones sin las correspondientes reducciones del nivel de vida y pudo ser antiinflacionaria al absorber el poder adquisitivo mediante la venta de bienes de asistencia importados sin aumentar la oferta de dinero. Los aspectos productivos del Plan también contribuyeron a aliviar el hambre de la población en general. El consumo de alimentos per cápita alcanzó el nivel de preguerra en 1951. En Alemania Occidental, económicamente devastada y asediada por millones de refugiados del Este, una de cada cinco casas construidas desde 1948 había recibido ayuda del Plan Marshall.50

Tal vez como resultado de estos beneficios, se impidió que el comunismo en Europa llegara al poder a través de las urnas. Se calcula que la fuerza comunista en Europa Occidental se redujo en casi un tercio entre 1946 y 1951. En las elecciones de 1951, el voto combinado a favor de Occidente fue del 84% del electorado.51

Las adquisiciones domésticas de Estados Unidos

Los defensores del Plan Marshall sostienen que la legislación que lo autorizaba estaba libre de la mayoría de las posibles restricciones buscadas por los intereses privados del tipo que luego aparecerían en los programas de ayuda exterior. No obstante, se promulgaron restricciones que sí beneficiaron a Estados Unidos y a los Estados Unidos. La legislación del Programa de Recuperación Económica fomentaba la adquisición de bienes excedentes, mientras que desalentaba la adquisición de bienes escasos en los Estados Unidos. Se exigía que los excedentes de productos agrícolas fuesen suministrados por los Estados Unidos; la adquisición de éstos debía ser fomentada por el Administrador de la ECA. El ERP exigía que el 25% del total del trigo fuera en forma de harina, y la mitad de todas las mercancías debían ser transportadas en barcos estadounidenses.52

Al final, se calcula que el 70% de las compras europeas con dólares del TCE se gastaron en Estados Unidos.53 Los tipos de productos básicos comprados a Estados Unidos incluían alimentos (grano, productos lácteos), algodón, combustible, materias primas e industriales (hierro y acero, aluminio, cobre, madera), y maquinaria industrial y agrícola. El azúcar y los metales no ferrosos constituyeron la mayor parte de las compras desde fuera de Estados Unidos.

Un mayor papel de Estados Unidos en Europa

El prestigio y el poder de Estados Unidos en Europa ya eran fuertes tras la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, en varios aspectos, el papel de Estados Unidos en Europa se vio muy reforzado gracias al programa del Plan Marshall. Las relaciones económicas del sector privado estadounidense crecieron sustancialmente durante este periodo como consecuencia del fomento del programa para aumentar las exportaciones desde Europa y de las subvenciones y préstamos del PRA para la compra de bienes estadounidenses. El valor contable de las inversiones estadounidenses en Europa también aumentó considerablemente. Además, aunque el Plan Marshall surgió del reconocimiento de la interdependencia económica de los dos continentes, su puesta en práctica aumentó en gran medida la conciencia de ese hecho. La OEEC, que en 1961 se convirtió en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) con Estados Unidos como miembro de pleno derecho, perduró y proporcionó un foro de debate sobre problemas económicos de interés mutuo. Por último, el acto de apoyo de Estados Unidos a Europa y la creación de una relación diplomática centrada en cuestiones económicas en la OEEC facilitó la evolución de una relación centrada en cuestiones militares y de seguridad. En opinión del administrador de la ECA, Hoffman, el Plan Marshall hizo posible la Alianza Atlántica (OTAN).54

Terreno de pruebas para los programas de desarrollo de Estados Unidos

Muchos de los métodos y programas operativos ideados y probados en el marco del Plan Marshall se convirtieron en prácticas habituales de posteriores esfuerzos de desarrollo. Por ejemplo, el TCE se estableció como una agencia independiente con una misión en cada país participante para garantizar una estrecha interacción con los gobiernos y el sector privado, un modelo que posteriormente adoptó la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). A diferencia de los esfuerzos de ayuda anteriores, el Plan promovió la reforma de las políticas y utilizó programas de importación de productos básicos y fondos de contrapartida para facilitar la adopción de esas reformas y emprender programas de desarrollo, una práctica de los programas de USAID en décadas posteriores. El Plan Marshall también puso en marcha los primeros programas de formación de participantes que llevaban a los europeos a Estados Unidos para formarse, e impulsó la inversión del sector privado en los países receptores mediante el uso de garantías del gobierno estadounidense. Cientos de economistas estadounidenses y otros especialistas que ejecutaron el Plan Marshall adquirieron una experiencia inestimable que muchos aplicaron posteriormente a su trabajo en los países en desarrollo para las agencias de ayuda exterior sucesoras del TCE.

Críticas al Plan Marshall

No todo el mundo está de acuerdo en que el Plan Marshall fuera un éxito. Una de esas apreciaciones fue que la ayuda del Plan Marshall era innecesaria. Por ejemplo, es difícil demostrar que la ayuda del ERP fue directamente responsable del aumento de la producción y de otros logros cuantitativos señalados anteriormente. Los críticos han argumentado que la ayuda nunca superó el 5% del PNB de las naciones receptoras y que, por tanto, podía tener poco efecto. Las economías europeas, según este punto de vista, ya estaban en vías de recuperación antes de que se pusiera en marcha el Plan Marshall.55 Algunos analistas, señalando el carácter experimental del Plan, coinciden en que el método de asignación de la ayuda y el programa de reformas económicas promovido en el marco del mismo no se derivaron con precisión científica. Algunos afirman que la brecha del dólar no era un problema y que la falta de crecimiento económico era el resultado de una mala política económica, resuelta cuando se acabaron levantando los controles económicos establecidos durante la época nazi.56

Incluso en la época del Plan Marshall, había quienes consideraban que el programa era deficiente. Si la ayuda del Plan Marshall iba a combatir el comunismo, pensaban, tendría que proporcionar beneficios a la clase trabajadora en Europa. Muchos creían que el aumento de la producción que buscaba el Plan tendría poco efecto sobre los más inclinados a apoyar el comunismo. En las audiencias del Congreso, algunos diputados pidieron repetidamente garantías de que la ayuda beneficiaba a la clase obrera. El periodista Theodore H. White fue otro de los que cuestionó este enfoque de «goteo» (ahora llamado «goteo hacia abajo») de la recuperación. «La teoría del goteo había dado lugar, hasta ahora», escribió White en 1953, «a una brillante recuperación de la producción europea. Pero no había producido ningún amor por Estados Unidos y poca disminución de la lealtad comunista allí donde se atrincheraba en la miseria de los trabajadores continentales».58

Además, muchos no querían que Estados Unidos pareciera estar ayudando al dominio colonial. Se expresó una gran preocupación por el hecho de que la ayuda proporcionada a Europa permitiera a estos países mantener sus colonias en África y Asia. El cambio de énfasis del desarrollo económico al desarrollo militar que comenzó en el tercer año del Plan también fue objeto de críticas, sobre todo teniendo en cuenta el limitado plazo de tiempo previsto originalmente para el programa de ayuda. Un miembro del personal del Subcomité Especial de Cooperación Económica Exterior del Comité de Asignaciones del Senado creía que la intención original del Plan Marshall no podía cumplirse en estas condiciones.59

Las tácticas empleadas para lograr los objetivos del Plan Marshall también se cuestionaron a menudo. «Gran parte de nuestro esfuerzo en Francia ha sido contradictorio», informó el miembro del comité. «Por un lado, hemos estado trabajando para la abolición de las barreras comerciales entre los países europeos y, por otro, hemos estado fomentando o reconstruyendo industrias antieconómicas que no pueden sobrevivir sin la competencia internacional».60 Otro motivo de preocupación era la proporción de financiación que se destinaba al sector público en lugar de al privado. Un escritor contemporáneo señaló que las inversiones públicas del fondo de contrapartida italiano obtuvieron el doble de ayuda que el sector privado de ese país. Otro analista ha argumentado que el TCE promovió la intervención del gobierno en la economía.61 En las audiencias de autorización de 1950, los empresarios estadounidenses instaron a que la ayuda se proporcionara directamente a las empresas extranjeras y no a través de los gobiernos europeos. Sólo así, decían, se podría promover la libre empresa en Europa.62

Desde su creación, algunos miembros del Congreso expresaron su temor de que el ERP tuviera un efecto negativo en las empresas estadounidenses. Algunos señalaron que el esfuerzo por cerrar la brecha comercial alentando a los europeos a exportar y limitar sus importaciones disminuiría las exportaciones estadounidenses a la región. Se ofrecieron enmiendas, la mayoría derrotadas, a la legislación sobre la planificación familiar para garantizar que ciertos segmentos del sector privado se beneficiaran de la ayuda del Plan Marshall. Los legisladores no perdieron de vista que el fortalecimiento económico de Europa suponía una mayor competencia para las empresas estadounidenses. El ECA, por ejemplo, ayudó a los europeos a reconstruir sus flotas de marina mercante y, a finales de 1949, había autorizado más de 167 millones de dólares en proyectos de acerías europeas, la mayoría de las cuales utilizaban el proceso más avanzado de laminación continua que hasta entonces había sido poco utilizado en Europa. Como señaló el personal del comité de «vigilancia» del Congreso, «el programa ECA implica un sacrificio económico, ya sea en el gasto directo de fondos federales o en reajustes de la agricultura y la industria para permitir la competencia extranjera».63 Al final, Estados Unidos parecía estar dispuesto a hacer ambos sacrificios.

Lecciones del Plan Marshall

El Plan Marshall fue considerado por el Congreso, así como por otros, como un «experimento nuevo y de gran alcance en las relaciones exteriores».64 Aunque en muchos sentidos era único para los requisitos de su época, los analistas han intentado a lo largo de los años extraer varias lecciones que podrían aplicarse a iniciativas de ayuda exterior presentes o futuras. Estas lecciones representan lo que los observadores creen que fueron algunos de los principales puntos fuertes del Plan:65

• Un fuerte liderazgo y un argumento bien desarrollado superaron la oposición. A pesar del creciente aislacionismo nacional, de las encuestas que mostraban un escaso apoyo al Plan Marshall, de un Congreso dominado por los recortadores del presupuesto y de unas elecciones que se avecinaban y cuyas perspectivas eran desfavorables para el Presidente, la Administración decidió que era lo correcto y dirigió una campaña -con la creación de comisiones nacionales y con miembros del Gabinete viajando por el país- para vender el Plan al pueblo estadounidense.
• Se incluyó al Congreso desde el principio para formular el programa. Dado que se enfrentaba a un Congreso controlado por el partido de la oposición, Truman convirtió el Programa de Recuperación Europea en una creación bipartidista cooperativa, lo que ayudó a conseguir apoyos y evitó que se empantanara con asignaciones de intereses privados. El Congreso mantuvo su papel activo realizando audiencias y estudios detallados sobre la aplicación del ERP.
• La apropiación por parte del país hizo que las reformas fueran sostenibles. Los beneficiarios debían elaborar la propuesta. Dado que el Plan pretendía cambiar la naturaleza del sistema económico europeo, Estados Unidos era sensible a la soberanía nacional europea. La cooperación europea fue fundamental para establecer un compromiso activo de los participantes en una amplia gama de cuestiones delicadas.
• El enfoque colectivo facilitó el éxito. Los esfuerzos de recuperación se enmarcaron en un esfuerzo conjunto, en el que los europeos se unieron en los PECO para proponer el programa y en la OEEC para aplicar las características clave, incluyendo la colaboración para tomar decisiones de asignación de subvenciones y la cooperación para reducir las barreras comerciales.
• El Plan Marshall tenía objetivos específicos. Los recursos se dedicaron a cumplir los objetivos de aumentar la producción, el comercio y la estabilidad.
• El Plan Marshall se ajustaba al objetivo. En general, el Plan no era un programa de ayuda humanitaria a corto plazo. Era un plan plurianual diseñado específicamente para lograr la recuperación económica de Europa y evitar la repetida necesidad de programas de ayuda que había caracterizado la asistencia estadounidense a Europa desde la Guerra.
• Los países a los que se iba a ayudar, en su mayoría, tenían la capacidad de recuperarse. De hecho, se estaban recuperando, no se estaban desarrollando desde cero. Los recursos humanos y naturales necesarios para el crecimiento económico estaban disponibles en gran medida; lo principal que faltaba era el capital.
• El comercio complementaba la ayuda. La ayuda por sí sola era insuficiente para ayudar a Europa económicamente. Un informe realizado en octubre de 1949 por el TCE y el Departamento de Comercio concluyó que los Estados Unidos debían comprar hasta 2.000 millones de dólares anuales en bienes adicionales si Europa quería equilibrar su comercio al final del programa de recuperación. Los esfuerzos para aumentar el comercio intraeuropeo, como la financiación de la Unión Europea de Pagos, estaban destinados a reforzar los esfuerzos bilaterales.
• Las tendencias parroquiales del Congreso de poner restricciones al programa en nombre de las empresas estadounidenses se mantuvieron bajo control por el bien del programa. Los empresarios estadounidenses, por ejemplo, no estaban contentos con que el TCE insistiera en que los europeos compraran primero lo que estaba disponible en Europa utilizando moneda blanda antes de acudir a Estados Unidos.
• La asistencia técnica, incluidos los intercambios, aunque es poco costosa en relación con las donaciones de capital en bloque, puede tener un impacto significativo en el crecimiento económico. En el marco del Plan Marshall, la asistencia técnica contribuyó a llamar la atención sobre los factores de gestión y laborales que obstaculizaban la productividad. Demostró los conocimientos técnicos estadounidenses y ayudó a desarrollar en Europa un sentimiento positivo respecto a Estados Unidos.
• El valor a largo plazo de la política exterior de la ayuda exterior no puede medirse adecuadamente en términos de consecuencias a corto plazo. El Plan Marshall sigue teniendo un impacto: en la OTAN, la OCDE, la Comunidad Europea, el Fondo Marshall alemán, en los programas europeos de donantes de ayuda bilateral y en la estabilidad y prosperidad de la Europa moderna66.

El Plan Marshall como precedente

Aunque muchos elementos dispares de la ayuda del Plan Marshall se refieren al presente, las circunstancias a las que se enfrentan ahora la mayoría de las otras partes del mundo son tan diferentes y más complejas que las que encontró Europa Occidental en el periodo 1948-1952 que la solución planteada para una no es totalmente aplicable a la otra. Como se ha señalado anteriormente, las peticiones de nuevos Planes Marshall han continuado desde el primero, pero éste fue único, y las propuestas actuales comparten pocos detalles con su predecesor, aparte de la sugerencia de que un problema debe resolverse con las mismas energías concentradas, si no con los mismos fondos, aplicados hace décadas.

Incluso si existen países cuyas necesidades son de naturaleza similar a las que proporcionó el Plan Marshall, la posición de Estados Unidos también ha cambiado desde finales de los años cuarenta. Los aproximadamente 13.300 millones de dólares proporcionados por Estados Unidos a 16 naciones durante un período de menos de cuatro años equivalen a un importe estimado de 143.000 millones de dólares en moneda de 2017. Esa suma supera la cantidad de ayuda humanitaria y al desarrollo que Estados Unidos proporcionó de todas las fuentes a 212 países y a numerosas organizaciones y bancos de desarrollo internacionales en el cuatrienio 2013-2016 (138.000 millones de dólares en 2017).67 En 1948, cuando Estados Unidos destinó 4.000 millones de dólares para el primer año del Plan Marshall, los desembolsos de todo el presupuesto federal equivalían a algo menos de 30.000 millones de dólares.68 Para que Estados Unidos esté dispuesto a gastar el 13% de su presupuesto en un solo programa (frente al 0,8% en el año fiscal 2016 para la ayuda exterior), el Congreso y el Presidente tendrían que estar de acuerdo en que la actividad es una prioridad nacional importante.

No obstante, al ponderar las dificultades de los nuevos Planes Marshall, tal vez merezca la pena considerar las opiniones del administrador del TCE, Paul Hoffman, quien señaló 20 años después del histórico discurso del Secretario Marshall que, aunque el Plan fue «uno de los impulsos más verdaderamente generosos que haya motivado a cualquier nación en cualquier lugar y en cualquier momento», Estados Unidos «obtuvo enormes beneficios del pan que arrojó, en sentido figurado, a las aguas internacionales». En opinión de Hoffman:

Hoy en día, a Estados Unidos, a sus antiguos socios en el Plan Marshall y -de hecho- a todos los demás países industrializados avanzados… se les ofrece una ganga aún mayor: la oportunidad de formar una asociación efectiva para el progreso económico y social mundial con las cien y más naciones de bajos ingresos del planeta. Los beneficios potenciales en términos de una mayor prosperidad y una paz más segura podrían empequeñecer los obtenidos a través del Programa Europeo de Recuperación. Sin embargo, el peligro de que este acuerdo sea rechazado por la apatía, la indiferencia y el desánimo ante el progreso relativamente lento hacia la autosuficiencia realizado por los países en desarrollo hasta el momento es quizás incluso mayor que en el caso del Plan Marshall. En efecto, todo el esfuerzo a gran escala de la ayuda al desarrollo de las naciones más pobres del mundo -un esfuerzo que generalmente, pero creo que de forma bastante engañosa, se denomina «ayuda exterior»- nunca ha recibido todo el apoyo que merece y ahora está mostrando signos de un mayor retroceso en el apoyo tanto popular como gubernamental. En estas circunstancias, el estudio de la breve pero brillantemente exitosa historia del Plan Marshall es mucho más que un ejercicio académico.69

Apéndice. Referencias

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