Racionalismo
David Mitrany, um estudioso britânico nascido na Roménia, foi o mais estreitamente associado com a promoção de uma abordagem funcional. Mitrany foi empregado no Ministério das Relações Exteriores britânico durante a Segunda Guerra Mundial, planejando a reconstrução pós-guerra, e foi inspirado em parte pelos programas de obras públicas do New Deal do governo do presidente americano Franklin Delano Roosevelt. Mitrany também foi influenciado pela observação dos elaborados processos de colaboração interalivre feitos em preparação para a invasão da Normandia e os planos para a administração do pós-guerra na Europa. A Autoridade do Vale do Tennessee (TVA) foi um exemplo de uma nova instituição prestadora de um serviço público particular que foi separada da base territorial da autoridade estatal. No caso da TVA, sete governos estaduais renunciaram à sua autoridade sobre a bacia hidrográfica e concordaram em criar uma agência específica para desenvolver e executar um plano ambicioso de construção de barragens, engenharia hidráulica, geração de eletricidade e criação de empregos em uma área sujeita a danos regulares por inundações. Mitrany defendeu a criação de uma série de agências técnicas e científicas de constituição semelhante, com alcance potencialmente global, para implementar programas de infra-estrutura e reconstrução, organizados em bases técnicas ou funcionais, e não em bases territoriais.
Muitas das agências especializadas são anteriores à escrita de Mitrany e à formação da ONU. Uma variedade anterior dos chamados sindicatos públicos internacionais, como a União Internacional de Telecomunicações (UIT) fundada em 1865 e a União Postal Universal criada em 1875, procurou promover e regular essas novas tecnologias. Em 1919, a criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT) institucionalizou um papel para o trabalho organizado dentro da definição de normas internacionais de direitos humanos. A contribuição da redação e advocacia de Mitrany foi promover a expansão tanto do número quanto das tarefas das agências existentes, a criação de novas agências e sua coordenação através dos auspícios da ONU. A construção do que Mitrany chamou de “um sistema de paz que funcione” estava em um processo duplo. Em primeiro lugar, um programa seria progressivamente transferido para agências funcionais, um processo chamado “expansão de tarefas”. Este processo ampliaria o mandato e a competência das agências em relação às dos governos nacionais. A partir daí, a rede de relações interdependentes que essas agências viriam a gerir, um processo chamado “spillover”, criaria um chamado sistema de paz funcional entre os membros.
Este argumento amadureceu mais tarde em muitos escritores sobre a teoria do regime durante os anos 70 e depois. Esses escritores descreveram muitas vezes o processo de alargamento da competência das agências em termos de organizações internacionais, adquirindo progressivamente responsabilidades normativas, criadoras de regras, executoras de regras e, finalmente, programáticas. Por exemplo, a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), fundada em 1956, expandiu gradualmente suas tarefas de assistência técnica de baixo nível até os extraordinários poderes legais de inspeção desenvolvidos sob os auspícios do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares. O sistema de salvaguardas administrado pela AIEA em países do mundo inteiro é o exemplo mais desenvolvido de um esquema funcional de regulamentação. Mitrany também argumentou que as agências poderiam aplicar sanções aos países que fossem julgados como agindo contrariamente ao direito internacional. Mais uma vez, a AIEA é um bom exemplo através de seu papel no programa da Comissão Especial da ONU (UNSCOM) para detectar e destruir o programa de armas químicas e biológicas do Iraque após 1991.
Após 1945, o foco da criação de novas agências funcionais mudou da cooperação científica para o desenvolvimento econômico. Além das organizações de Bretton Woods fundadas em 1944, agências subsidiárias como a International Finance Corporation (IFC) de 1956 e a International Development Association (IDA) de 1960 representaram uma expansão de tarefas para o grupo do Banco Mundial. Outra especialização ocorreu com a criação da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO), em 1967. Estas agências e programas foram deliberadamente criados para segregar a cooperação funcional das disputas políticas e de segurança conduzidas na Assembleia Geral da ONU e no Conselho de Segurança. Contudo, esta tentativa de distinguir e segregar uma abordagem técnico-gerencial das agências funcionais, como se uma categoria de política baixa pudesse ser mantida separada da política alta, revelou-se problemática no desenvolvimento posterior das agências funcionais. Depois de 1970, quando o Sul Global (ou seja, os países em desenvolvimento, tipicamente do Hemisfério Sul) adquiriu uma maioria de votos na Assembléia Geral da ONU e nos conselhos de administração das agências especializadas, seus mandatos foram sendo cada vez mais adaptados às prioridades de desenvolvimento. Dessa forma, a expansão de tarefas e as repercussões adquiriram novos significados para promover e disseminar programas multilaterais de ajuda. As agências também passaram a estar sujeitas a disputas cada vez mais políticas na definição de seu escopo de atuação.