Redenering voor functionalisme
David Mitrany, een in Roemenië geboren Britse geleerde, werd het meest geassocieerd met het bevorderen van een functionele benadering. Mitrany werkte tijdens de Tweede Wereldoorlog op het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken, waar hij de naoorlogse wederopbouw plande, en werd gedeeltelijk geïnspireerd door de New Deal-programma’s voor openbare werken van de regering van president Franklin Delano Roosevelt van de Verenigde Staten. Mitrany werd ook beïnvloed door het observeren van de uitgebreide processen van samenwerking tussen de geallieerden ter voorbereiding van de invasie in Normandië en de plannen voor het naoorlogse bestuur van Europa. De Tennessee Valley Authority (TVA) was een voorbeeld van een nieuwe instelling die een bepaalde openbare dienst verleende die los stond van de territoriale basis van het staatsgezag. In het geval van de TVA deden zeven staatsregeringen afstand van hun zeggenschap over het stroomgebied van de rivier en kwamen zij overeen één specifiek agentschap op te richten voor de ontwikkeling en uitvoering van een ambitieus plan voor de bouw van dammen, waterbouwkunde, elektriciteitsopwekking en het scheppen van werkgelegenheid in een gebied dat regelmatig door overstromingen werd geteisterd. Mitrany pleitte voor de oprichting van een reeks gelijksoortige technische en wetenschappelijke agentschappen met een potentieel wereldwijd bereik voor de uitvoering van infrastructuur- en wederopbouwprogramma’s, georganiseerd op technische of functionele basis in plaats van op territoriale basis.
Veel van de gespecialiseerde agentschappen dateren feitelijk van vóór Mitrany’s schrijven en de oprichting van de VN. Een vroegere verscheidenheid van zogenaamde openbare internationale unies, zoals de in 1865 opgerichte Internationale Telecommunicatie Unie (ITU) en de in 1875 opgerichte Wereldpostunie, trachtte zowel deze nieuwe technologieën te bevorderen als te reguleren. In 1919 werd met de oprichting van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) een rol voor de georganiseerde arbeid geïnstitutionaliseerd binnen de internationale normering van de mensenrechten. Mitrany’s geschriften en pleidooien bevorderden de uitbreiding van zowel het aantal als de taken van de bestaande organisaties, de oprichting van nieuwe organisaties en de coördinatie daarvan onder auspiciën van de VN. De opbouw van wat Mitrany “een werkend vredessysteem” noemde, verliep via een tweeledig proces. In de eerste plaats zou een programma geleidelijk worden overgedragen aan functionele organisaties, een proces dat “taakuitbreiding” wordt genoemd. Door dit proces zouden het mandaat en de bevoegdheden van de agentschappen worden uitgebreid ten opzichte van die van de nationale regeringen. Daarna zou het netwerk van onderling afhankelijke relaties dat deze agentschappen zouden gaan beheren, een proces dat “spillover” wordt genoemd, een zogenaamd werkend vredessysteem tussen de leden creëren.
Dit argument is later tot rijping gekomen bij veel schrijvers over regimetheorie in de jaren zeventig en daarna. Deze schrijvers beschreven het proces van uitbreiding van de bevoegdheden van de agentschappen vaak in termen van internationale organisaties die geleidelijk normatieve, regelscheppende, regelafdwingende, en tenslotte programmatische verantwoordelijkheden kregen. De Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) bijvoorbeeld, die in 1956 werd opgericht, breidde haar taken geleidelijk uit van eenvoudige technische bijstand tot de buitengewone wettelijke bevoegdheden van inspecties die onder auspiciën van het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens werden ontwikkeld. Het veiligheidscontrolesysteem dat door de IAEA in landen over de hele wereld wordt beheerd, is het meest volledig ontwikkelde voorbeeld van een functioneel regelgevingssysteem. Mitrany betoogde ook dat de agentschappen sancties kunnen opleggen aan landen die in strijd met het internationaal recht handelen. Ook hier is het IAEA een goed voorbeeld door zijn rol in het programma van de Speciale Commissie van de VN (UNSCOM) om het Iraakse programma voor chemische en biologische wapens na 1991 op te sporen en te vernietigen.
Na 1945 verschoof het zwaartepunt van het oprichten van nieuwe functionele agentschappen van wetenschappelijke samenwerking naar economische ontwikkeling. Naast de in 1944 opgerichte Bretton Woods organisaties werden de taken van de Wereldbankgroep uitgebreid met dochterondernemingen als de Internationale Financieringsmaatschappij (IFC) in 1956 en de Internationale Ontwikkelingsassociatie (IDA) in 1960. Verdere specialisatie vond plaats met de oprichting van de VN-Organisatie voor Industriële Ontwikkeling (UNIDO) in 1967. Deze agentschappen en programma’s werden opzettelijk in het leven geroepen om de functionele samenwerking af te scheiden van de politieke en veiligheidsgeschillen die in de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad van de VN werden gevoerd. Deze poging om een onderscheid te maken en een scheiding aan te brengen tussen een technisch- bestuurlijke benadering van de functionele agentschappen, alsof een categorie van lage politiek gescheiden kon worden gehouden van hoge politiek, bleek echter problematisch bij de latere ontwikkeling van de functionele agentschappen. Na 1970, toen het Zuiden van de wereld (d.w.z. de ontwikkelingslanden, meestal van het Zuidelijk halfrond) een stemmeerderheid verwierf in de Algemene Vergadering van de VN en in de besturen van de gespecialiseerde organisaties, werden hun mandaten steeds meer aangepast aan ontwikkelingsprioriteiten. Op deze manier kregen taakuitbreiding en spill-over nieuwe betekenissen voor het bevorderen en verspreiden van multilaterale hulpprogramma’s. De agentschappen werden ook steeds meer het voorwerp van politieke geschillen bij het bepalen van hun werkterrein.