Ragionamento del funzionalismo
David Mitrany, uno studioso britannico nato in Romania, è stato il più associato alla promozione di un approccio funzionale. Mitrany era impiegato nel Ministero degli Esteri britannico durante la seconda guerra mondiale, pianificando la ricostruzione postbellica, e fu ispirato in parte dai programmi di lavori pubblici del New Deal dell’amministrazione del presidente americano Franklin Delano Roosevelt. Mitrany fu anche influenzato dall’osservazione degli elaborati processi di collaborazione interalleata fatti in preparazione dell’invasione della Normandia e dei piani per l’amministrazione postbellica dell’Europa. La Tennessee Valley Authority (TVA) fu un esempio di una nuova istituzione che forniva un particolare servizio pubblico separato dalla base territoriale dell’autorità statale. Nel caso della TVA, sette governi statali rinunciarono alla loro autorità sul bacino idrografico del fiume e si accordarono per creare un’agenzia specifica per sviluppare ed eseguire un ambizioso piano di costruzione di dighe, ingegneria idraulica, generazione di elettricità e creazione di posti di lavoro in un’area soggetta a regolari danni da inondazioni. Mitrany sostenne la creazione di una serie di agenzie tecniche e scientifiche di simile costituzione, con portata potenzialmente globale, per implementare programmi di infrastrutture e ricostruzione, organizzati su base tecnica o funzionale piuttosto che su base territoriale.
Molte delle agenzie specializzate sono in realtà precedenti agli scritti di Mitrany e alla formazione dell’ONU. Una precedente varietà di cosiddette unioni internazionali pubbliche, come l’Unione Internazionale delle Telecomunicazioni (ITU) fondata nel 1865 e l’Unione Postale Universale creata nel 1875, cercarono sia di promuovere che di regolare queste nuove tecnologie. Nel 1919 la creazione dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO) istituzionalizzò un ruolo per il lavoro organizzato all’interno delle norme internazionali sui diritti umani. Il contributo degli scritti e della difesa di Mitrany fu quello di promuovere l’espansione sia del numero che dei compiti delle agenzie esistenti, la creazione di nuove, e il loro coordinamento attraverso gli auspici dell’ONU. La costruzione di quello che Mitrany chiamava “un sistema di pace funzionante” consisteva in un duplice processo. In primo luogo, un programma sarebbe stato progressivamente trasferito alle agenzie funzionali, un processo chiamato “espansione dei compiti”. Questo processo amplierebbe il mandato e la competenza delle agenzie rispetto a quelle dei governi nazionali. In seguito, la rete di relazioni interdipendenti che queste agenzie verrebbero a gestire, un processo chiamato spillover, creerebbe un cosiddetto sistema di pace operativa tra i membri.
Questo argomento è maturato più tardi in molti scrittori di teoria del regime durante gli anni ’70 e dopo. Questi scrittori hanno spesso descritto il processo di allargamento delle competenze delle agenzie in termini di organizzazioni internazionali che acquisiscono progressivamente responsabilità normative, di creazione di regole, di applicazione di regole e infine programmatiche. Per esempio, l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA), fondata nel 1956, ha gradualmente ampliato i suoi compiti dall’assistenza tecnica di basso profilo agli straordinari poteri legali delle ispezioni sviluppati sotto gli auspici del Trattato di Non Proliferazione delle Armi Nucleari. Il sistema di salvaguardia amministrato dall’AIEA nei paesi del mondo è l’esempio più sviluppato di uno schema funzionale di regolamentazione. Mitrany ha anche sostenuto che le agenzie potrebbero applicare sanzioni ai paesi che sono giudicati in contrasto con il diritto internazionale. Ancora una volta, l’AIEA è un buon esempio attraverso il suo ruolo nel programma della Commissione Speciale delle Nazioni Unite (UNSCOM) per individuare e distruggere il programma di armi chimiche e biologiche dell’Iraq dopo il 1991.
Dopo il 1945 il focus della creazione di nuove agenzie funzionali si spostò dalla cooperazione scientifica allo sviluppo economico. Oltre alle organizzazioni di Bretton Woods fondate nel 1944, agenzie sussidiarie come l’International Finance Corporation (IFC) del 1956 e l’International Development Association (IDA) del 1960 rappresentarono un’espansione dei compiti del gruppo della Banca Mondiale. Un’ulteriore specializzazione avvenne con la creazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per lo Sviluppo Industriale (UNIDO) nel 1967. Queste agenzie e programmi furono deliberatamente creati per segregare la cooperazione funzionale dalle dispute politiche e di sicurezza condotte nell’Assemblea Generale e nel Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Tuttavia, questo tentativo di distinguere e segregare un approccio tecnico-gestionale alle agenzie funzionali, come se una categoria di bassa politica potesse essere tenuta separata dall’alta politica, si rivelò problematico nel successivo sviluppo delle agenzie funzionali. Dopo il 1970, quando il Sud Globale (cioè i paesi in via di sviluppo, tipicamente dell’emisfero meridionale) acquisì una maggioranza di voti nell’Assemblea Generale dell’ONU e nei consigli direttivi delle agenzie specializzate, i loro mandati furono sempre più adattati alle priorità dello sviluppo. In questo modo, l’espansione dei compiti e lo spillover acquisirono nuovi significati per promuovere e diffondere i programmi di aiuto multilaterale. Le agenzie divennero anche soggette a controversie sempre più politiche nella definizione del loro ambito operativo.