Raison d’être du fonctionnalisme
David Mitrany, un universitaire britannique d’origine roumaine, a été le plus étroitement associé à la promotion d’une approche fonctionnelle. Mitrany était employé au ministère britannique des Affaires étrangères pendant la Seconde Guerre mondiale, où il planifiait la reconstruction d’après-guerre, et s’est inspiré en partie des programmes de travaux publics du New Deal de l’administration du président américain Franklin Delano Roosevelt. Mitrany a également été influencé par l’observation des processus élaborés de collaboration interalliée mis en place pour préparer l’invasion de la Normandie et les plans d’administration de l’Europe d’après-guerre. La Tennessee Valley Authority (TVA) était un exemple de nouvelle institution fournissant un service public particulier qui était séparé de la base territoriale de l’autorité étatique. Dans le cas de la TVA, sept gouvernements d’État ont renoncé à leur autorité sur le bassin hydrographique de la rivière et ont accepté de créer une agence spécifique pour développer et exécuter un plan ambitieux de construction de barrages, d’ingénierie hydraulique, de production d’électricité et de création d’emplois dans une zone sujette à des inondations régulières. Mitrany a préconisé la création d’une série d’agences techniques et scientifiques constituées de manière similaire et ayant une portée potentiellement mondiale pour mettre en œuvre des programmes d’infrastructure et de reconstruction, organisées sur une base technique ou fonctionnelle plutôt que sur une base territoriale.
Plusieurs des agences spécialisées sont en fait antérieures aux écrits de Mitrany et à la formation de l’ONU. Une variété antérieure d’unions internationales dites publiques, telles que l’Union internationale des télécommunications (UIT) fondée en 1865 et l’Union postale universelle créée en 1875, cherchait à la fois à promouvoir et à réglementer ces nouvelles technologies. En 1919, la création de l’Organisation internationale du travail (OIT) a institutionnalisé un rôle pour le travail organisé dans l’établissement de normes internationales en matière de droits de l’homme. La contribution des écrits et du plaidoyer de Mitrany a été de promouvoir l’expansion du nombre et des tâches des agences existantes, la création de nouvelles agences et leur coordination sous les auspices de l’ONU. La construction de ce que Mitrany appelait « un système de paix fonctionnel » reposait sur un processus à deux volets. En premier lieu, un programme serait progressivement transféré aux agences fonctionnelles, un processus appelé « expansion des tâches ». Ce processus élargirait le mandat et la compétence des agences par rapport à ceux des gouvernements nationaux. Par la suite, le réseau de relations interdépendantes que ces agences en viendraient à gérer, un processus appelé « spillover », créerait un système de paix dit de travail entre les membres.
Cet argument a mûri plus tard chez de nombreux auteurs de la théorie des régimes au cours des années 1970 et après. Ces auteurs ont souvent décrit le processus d’élargissement de la compétence des agences en termes d’organisations internationales acquérant progressivement des responsabilités normatives, de création de règles, d’application de règles et enfin de programmes. Par exemple, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), fondée en 1956, a progressivement étendu ses tâches, passant d’une assistance technique discrète aux pouvoirs juridiques extraordinaires d’inspection développés sous les auspices du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Le système de garanties administré par l’AIEA dans les pays du monde entier est l’exemple le plus abouti d’un système de réglementation fonctionnel. M. Mitrany a également fait valoir que les agences pouvaient appliquer des sanctions aux pays dont on juge qu’ils agissent en contradiction avec le droit international. Encore une fois, l’AIEA est un bon exemple à travers son rôle dans le programme de la Commission spéciale des Nations unies (UNSCOM) visant à détecter et à détruire le programme d’armes chimiques et biologiques de l’Irak après 1991.
Après 1945, l’objectif de la création de nouvelles agences fonctionnelles s’est déplacé de la coopération scientifique vers le développement économique. En plus des organisations de Bretton Woods fondées en 1944, des agences subsidiaires telles que la Société financière internationale (SFI) de 1956 et l’Association internationale de développement (AID) de 1960 ont représenté une expansion des tâches pour le groupe de la Banque mondiale. Une spécialisation supplémentaire a eu lieu avec la création de l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) en 1967. Ces agences et programmes ont été délibérément créés pour séparer la coopération fonctionnelle des conflits politiques et sécuritaires menés au sein de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité des Nations unies. Cependant, cette tentative de distinguer et de séparer une approche technico-managériale des agences fonctionnelles, comme si une catégorie de basse politique pouvait être séparée de la haute politique, s’est avérée problématique dans le développement ultérieur des agences fonctionnelles. Après 1970, lorsque les pays du Sud (c’est-à-dire les pays en développement, généralement de l’hémisphère Sud) ont acquis une majorité de vote à l’Assemblée générale des Nations Unies et dans les conseils d’administration des agences spécialisées, leurs mandats ont été de plus en plus adaptés aux priorités du développement. Ainsi, l’expansion des tâches et le débordement ont acquis de nouvelles significations pour promouvoir et diffuser les programmes d’aide multilatérale. Les agences sont également devenues l’objet de conflits de plus en plus politiques dans la définition de leur champ d’action.