Poznámka redakce: Jeffrey Frankel je profesorem James W. Harpel pro oblast tvorby kapitálu a růstu na Harvard Kennedy School. Tuto analýzu zde zveřejňujeme ve spolupráci s nestranickou ekonomickou publikací EconoFact.
ZÁJEM
Prezident Donald Trump se při propagaci současných republikánských návrhů daňové reformy odvolává na zkušenosti s daňovými reformami Reaganovy administrativy. „Republikáni a demokraté se v roce 1981 spojili, aby snížili daně těžce pracujícím rodinám, a v roce 1986 znovu, aby zjednodušili daňový zákoník, aby se všem dostalo spravedlivého zacházení. Zbytek je, jak se říká, historie,“ napsal Trump v nedávném názorovém článku pro USA TODAY. Připomenout si, co se odehrálo v 80. letech, by skutečně mohlo pomoci osvětlit možné dopady navrhovaných daňových zákonů. Dva obrovské daňové zákony z Reaganových let – Economic Recovery Tax Act z roku 1981 a Tax Reform Act z roku 1986 – se však lišily téměř v každém ohledu. Tyto rozdíly je třeba vzít v úvahu, abychom se mohli poučit pro dnešek. Navíc ekonomické podmínky v 80. letech – zejména vysoká míra nezaměstnanosti, mnohem nižší zděděná míra zadlužení a relativně nižší věk americké populace – se výrazně lišily od dnešní americké ekonomiky.
FAKTA:
- Zákon o daňové obnově ekonomiky z roku 1981, který sponzorovali republikáni Jack Kemp, zástupce státu New York, a William V. Roth ml, senátor za stát Delaware, provedl hluboké snížení daní z příjmu právnických i fyzických osob a následoval prudký nárůst schodku veřejných financí. Zákon obsahoval plošné snížení mezních sazeb daně z příjmu o 25 procentních bodů, přičemž horní sazba klesla ze 70 na 50 % a dolní sazba ze 14 na 11 %. Zákon rovněž indexoval daňová pásma daně z příjmu a snížil daně placené obchodními společnostmi. (Historický přehled naleznete zde). Snížení daní bylo rychle následováno nafouknutím deficitu veřejných financí, který vzrostl z 2,8 % hrubého národního produktu v roce 1980 na maximální hodnotu 6,3 % HNP v roce 1983.
- Bílý dům, překvapený zrychlením rozpočtového deficitu, které bylo důsledkem snížení daní v roce 1981, v následujícím roce v zákoně o daňové spravedlnosti a fiskální odpovědnosti z roku 1982 některé z nich prudce zrušil. Ten zvýšil daně výrazně nad 1 % HDP (a podle tohoto ukazatele se stále jedná o největší zvýšení daní od roku 1968). Přesto byl rozpočtový deficit v letech 1983-1986 stále dvakrát vyšší než před nástupem Reagana do funkce a za slibů jeho snížení. Zvýšení daní v roce 1982 však pravděpodobně stačilo na zaplacení úroků ze zvýšeného dluhu, který mezitím vznikl. (Poměr dluhu k HDP se do roku 1986 zvýšil o 16 procentních bodů a úroková sazba přesáhla 7 %, takže úroky, které vznikly, činily něco přes 1,1 % HDP)
- Zákon z roku 1986 byl naopak promyšleným výsledkem delšího a dvoustranného procesu, který byl navržen tak, aby byl neutrální z hlediska příjmů. Zákon sponzorovali demokraté Richard Gephardt ve Sněmovně reprezentantů a Bill Bradley v Senátu. Horní sazba daně pro fyzické osoby byla do roku 1987 dále snížena na 38 %. Reforma zjednodušila daňový zákoník. Rozšířila standardní odpočet z příjmu. Ve snaze udržet nízké mezní sazby daně z příjmu nahradila ušlé příjmy zrušením odpočtů, zejména na straně právnických osob.
- Reaganova administrativa se v roce 1986 rozhodla čelit omezení příjmů tím, že dala přednost pracujícím rodinám před snížením daně z příjmu právnických osob, a to i prostřednictvím rozšířené slevy na dani z příjmu (Earned Income Tax Credit – EITC). Reforma EITC, kterou provedl prezident Reagan, zahrnovala rychlejší zavádění tohoto úvěru s rostoucím příjmem pracovníka, rozšíření maximální výše EITC, pomalejší snižování tohoto úvěru, aby na něj mělo nárok více rodin, a indexaci těchto parametrů podle inflace, aby se zabránilo erozi výhod v čase. Vzhledem k tomu, že došlo k rozšíření standardního odpočtu, osobního osvobození a zápočtu na výdělek, vedlo to ke snížení daňové povinnosti u všech úrovní příjmů.
- Republikánské návrhy daňové reformy v roce 2017 postupují opačně. V současné verzi návrhu je rozpočtové omezení (které tentokrát spočívá v omezení snížení daní na 1,5 bilionu dolarů dodatečného dluhu v kumulaci za deset let) splněno tím, že snížení daní pro domácnosti vyprší před uplynutím deseti let, zatímco snížení daní pro právnické osoby je trvalé. Podle zprávy Společného výboru pro daně se daně rodinám vydělávajícím méně než 75 000 dolarů ve skutečnosti do roku 2027 oproti dnešku v průměru zvýší.
- Pro dobrou legislativu je zásadní, aby byl proces promyšlený, nikoliv uspěchaný a jednostranný, a to nejen proto, aby získal nějakou politickou podporu ostatních nebo aby se vyhnul hloupým redakčním chybám a nezamýšleným důsledkům. Fiskálně odpovědné reformy nutně zahrnují těžká rozhodnutí. Mají tendenci fungovat pouze tehdy, pokud je nabízen obecný duch sdílené oběti: „Vzdám se svých drahých výhod, když se ty vzdáš těch svých.“ Současné daňové návrhy jdou spíše ve šlépějích roku 1981 než 1986 v tom smyslu, že metodou jejich předkladatelů, jak se vyhnout tvrdým kompromisům, je tvrzení, že snížení daní se zaplatí samo.
- Tvrdí se, že snížené daňové sazby budou stimulovat HDP natolik, že celkové příjmy zůstanou stejné nebo dokonce vzrostou. Když dnes člověk slyší tato tvrzení, nemusí tušit, že tento argument, který uváděli prezidenti Reagan a Bush i jejich političtí poradci, byl odmítnut mnoha ekonomy hlavního proudu, včetně ekonomických poradců těchto dvou prezidentů. Ještě důležitější je, že když ke snížení daní stejně došlo, tato teorie žalostně selhala:
- Daňové škrty, které republikáni navrhují v roce 2017, by zvýšily rozpočtový deficit stejně jako škrty v roce 1981; existují však dobré důvody se domnívat, že dlouhodobé dopady na ekonomiku by tentokrát byly mnohem horší. To souvisí se dvěma otázkami načasování: jednou cyklickou a druhou demografickou. Z cyklického hlediska vstoupily daňové škrty v roce 1981 v platnost právě v době, kdy nastala recese v letech 1981-82, tedy v době, kdy se krátkodobé fiskální stimuly hodily (viz graf). Dnes je tomu naopak: Při míře nezaměstnanosti 4,1 % ekonomika další stimuly nepotřebuje. Očekává se totiž, že Federální rezervní systém v prosinci opět zvýší úrokové sazby, aby zabránil přehřátí ekonomiky. Po expanzi rozpočtového deficitu se volá, když je ekonomika slabá a nezaměstnanost vysoká (1981 nebo 2009, jak ukazuje graf), ne když je nezaměstnanost nízká, jako je tomu dnes.
- Pokud jde o demografické načasování, generace baby boomu nyní odchází do důchodu tempem asi 10 000 lidí denně. V důsledku toho budou výdaje na Medicare a sociální zabezpečení od této chvíle rychle růst. I přes zpomalení růstu nákladů na zdravotní péči na osobu v posledních letech se předpokládá, že svěřenecký fond Medicare bude do roku 2029 vyčerpán. Předpokládané datum vyčerpání svěřenského fondu sociálního zabezpečení je rok 2034. Mezitím státní dluh, který drží veřejnost, dnes činí 76 % HDP. Když Reagan nastoupil do úřadu, činil pouze 25 % HDP. Právě teď není vhodná doba na zvyšování rozpočtového deficitu, a tedy na další půjčky.
Co to znamená
Pokud byl daňový zákon z roku 1986 vzorem, jak dělat fiskální reformu, a snížení daní z roku 1981 vzorem, jak ji nedělat, proces z roku 2017 napodobuje méně důstojný z obou precedentů. Zaprvé, uspěchaný proces byl extrémní: naprosto postrádal jak řádnou rozvahu, tak bipartismus. Obvyklá slyšení se nekonala a ani se nepředstíralo, že by se do jednání zapojili demokraté. Namísto snahy o příjmovou neutralitu, jak tomu bylo u reformy z roku 1986, povedou současné návrhy v příštím desetiletí ke zvýšení rozpočtového deficitu v době, kdy stárnoucí populace bude představovat rostoucí fiskální zátěž. Je jisté, že současné návrhy nemají všechno špatně. Snížení sazby daně z příjmu právnických osob v USA by bylo dobrou politikou za předpokladu, že by se ztracené příjmy mohly zaplatit odstraněním mezer v podnikání, bez nichž by ekonomika stejně fungovala lépe, jako je odpočet úroků právnických osob a zvýhodněné zacházení s přenesenými úroky. Legislativa však příliš snižuje sazbu daně z příjmů právnických osob a příliš omezuje tyto odpočty na to, aby splňovala kritérium neutrality příjmů.
.