Noot van de redacteur: Jeffrey Frankel is de James W. Harpel Professor of Capital Formation and Growth aan de Harvard Kennedy School. Deze analyse wordt hier gepubliceerd in samenwerking met EconoFact, een niet-partijdige economische publicatie.
THE ISSUE
President Donald Trump heeft zich beroepen op de ervaring van de belastinghervormingen van de Reagan-regering om de huidige Republikeinse belastinghervormingsvoorstellen te promoten. “Republikeinen en Democraten kwamen samen om de belastingen voor hardwerkende gezinnen te verlagen in 1981, en opnieuw in 1986 om de belastingwet te vereenvoudigen, zodat iedereen een eerlijke shake kon krijgen. De rest, zoals ze zeggen, is geschiedenis,” schreef Trump in een recent opinieartikel van USA TODAY. Herinneren aan wat er in de jaren ’80 gebeurde, zou inderdaad kunnen helpen om wat licht te werpen op de mogelijke gevolgen van voorgestelde belastingwetgeving. Maar de twee enorme belastingwetten tijdens de Reagan-jaren – de Economic Recovery Tax Act van 1981 en de Tax Reform Act van 1986 – verschilden in bijna alle opzichten. Met deze verschillen moet rekening worden gehouden om lessen te trekken voor vandaag. Bovendien verschilden de economische omstandigheden in de jaren tachtig – met name een hoge werkloosheid, een veel lager geërfd schuldniveau en de relatief jongere leeftijd van de Amerikaanse bevolking – duidelijk van de Amerikaanse economie van vandaag.
DE FEITEN:
- De Economic Recovery Tax Act van 1981, gesponsord door de Republikeinen Jack Kemp, afgevaardigde van New York, en William V. Roth Jr, Senator van Delaware, verlaagde zowel de vennootschapsbelasting als de inkomstenbelasting en werd gevolgd door een sterke stijging van het overheidstekort. De wet omvatte een algemene verlaging van de marginale tarieven van de inkomstenbelasting met 25 procentpunten, waarbij het toptarief daalde van 70 naar 50 procent en het basistarief van 14 naar 11 procent. De wet indexeerde ook de belastingschijven en verlaagde de belastingen voor bedrijven. (Zie hier voor een overzicht). De belastingverlagingen werden snel gevolgd door een groeiend overheidstekort, dat groeide van 2,8 procent van het bruto nationaal product in 1980 tot een piek van 6,3 procent van het BNP in 1983.
- Het Witte Huis, verrast door de versnelling van het begrotingstekort als gevolg van de belastingverlagingen van 1981, draaide een deel ervan het volgende jaar drastisch terug, in de Tax Equity and Fiscal Responsibility Act van 1982. Deze wet verhoogde de belastingen tot ver boven 1% van het BBP (en is volgens die maatstaf nog steeds de grootste belastingverhoging sinds 1968). Niettemin was het begrotingstekort in de jaren 1983-86 nog steeds tweemaal zo groot als het aandeel van het BBP dat het had vóór Reagan aantrad, te midden van beloften om het te verminderen. Maar de belastingverhoging van 1982 was waarschijnlijk voldoende om de intrest te betalen op de toegenomen schuld die intussen was ontstaan. (De schuld/BBP-ratio was in 1986 met 16 procentpunt gestegen en de rente bedroeg meer dan 7 procent, zodat de opgelopen rente iets meer dan 1,1 procent van het BBP bedroeg.)
- De wet van 1986 daarentegen was het doordachte resultaat van een langdurig en tweepartijdig proces, dat was ontworpen om inkomstenneutraal te zijn. Het wetsvoorstel werd door de Democraten gesteund door Richard Gephardt in het Huis van Afgevaardigden en Bill Bradley in de Senaat. Het hoogste belastingtarief voor particulieren werd verder verlaagd tot 38 procent in 1987. De hervorming vereenvoudigde de belastingwetgeving. De standaardinkomensaftrek werd uitgebreid. Om de marginale inkomstenbelastingtarieven laag te houden, werden de gederfde inkomsten gecompenseerd door aftrekposten te schrappen, met name aan de kant van het bedrijfsleven.
- De regering-Reagan koos er in 1986 voor om de inkomstenbeperking op te vangen door prioriteit te geven aan werkende gezinnen boven verlagingen van de vennootschapsbelasting, onder meer via een uitgebreide Earned Income Tax Credit (EITC). De hervormingen van de EITC door president Reagan omvatten een snellere invoering van de vermindering naarmate het inkomen van een werknemer stijgt, een uitbreiding van de maximale EITC, een langzamere afschaffing van de vermindering zodat meer gezinnen ervoor in aanmerking zouden komen, en een indexering van deze parameters voor de inflatie om uitholling van de voordelen in de loop der tijd te voorkomen. Aangezien de standaardaftrek, persoonlijke vrijstelling en verdiende inkomstenaftrek allemaal werden uitgebreid, resulteerde dit in een vermindering van de inkomstenbelastingverplichting over alle inkomensniveaus.
- De Republikeinse belastinghervormingsvoorstellen in 2017 doen het omgekeerde. In de huidige versie van het voorstel wordt aan de budgettaire beperking (die dit keer inhoudt dat de belastingverlagingen beperkt blijven tot 1,5 biljoen dollar extra schuld, gecumuleerd over tien jaar) voldaan door de belastingverlagingen voor huishoudens te laten aflopen voordat de tien jaar voorbij zijn, terwijl de belastingverlagingen voor bedrijven permanent worden gemaakt. Volgens een rapport van de Joint Committee on Taxation gaan de belastingen voor gezinnen die minder dan 75.000 dollar verdienen in 2027 gemiddeld zelfs omhoog ten opzichte van nu.
- Voor goede wetgeving is het van essentieel belang dat het proces weloverwogen verloopt en niet overhaast en eenzijdig, en niet alleen om wat politieke instemming van anderen te krijgen of om domme redactiefouten en onbedoelde gevolgen te vermijden. Fiscaal verantwoorde hervormingen houden noodzakelijkerwijs moeilijke keuzes in. Zij hebben alleen kans van slagen als er een algemene geest van gedeelde opoffering heerst: “Ik geef mijn gekoesterde voordeel op als jij het jouwe opgeeft.” De huidige belastingvoorstellen volgen in de voetsporen van 1981, eerder dan 1986, in die zin dat de methode van hun sponsors om de harde afwegingen te vermijden erin bestaat te beweren dat belastingverlagingen zichzelf zullen terugbetalen.
- De bewering is dat verlaagde belastingtarieven het BBP zozeer zullen stimuleren dat de totale ontvangsten gelijk zullen blijven of zelfs zullen stijgen. Wie deze beweringen vandaag hoort, raadt misschien niet dat het argument, dat door de presidenten Reagan en Bush en door hun politieke adviseurs werd aangevoerd, door vele mainstream economen is verworpen, met inbegrip van de economische adviseurs van die twee presidenten. Belangrijker nog, toen de belastingverlagingen toch doorgingen, faalde de theorie jammerlijk: Beide keren stegen de begrotingstekorten sterk.
- De belastingverlagingen die de Republikeinen in 2017 voorstellen, zouden het begrotingstekort net zo doen stijgen als de verlagingen van 1981 deden; maar er is goede reden om te denken dat de langetermijneffecten op de economie deze keer veel erger zouden zijn. Dat heeft te maken met twee timingaspecten: het ene is conjunctureel en het andere demografisch. Cyclisch gezien traden de belastingverlagingen van 1981 in werking juist toen de recessie van 1981-82 toesloeg, een periode waarin enige fiscale stimulans op korte termijn goed van pas kwam (zie grafiek). Vandaag is het tegenovergestelde het geval: Bij een werkloosheidscijfer van 4,1 procent heeft de economie geen extra stimulans nodig. Verwacht wordt zelfs dat de Federal Reserve de rente in december opnieuw zal verhogen om te voorkomen dat de economie oververhit raakt. Een groter begrotingstekort is nodig wanneer de economie zwak is en de werkloosheid hoog (1981 of 2009, zoals de grafiek laat zien), niet wanneer de werkloosheid laag is, zoals nu het geval is.
- Wat de demografische timing betreft, de babyboomgeneratie gaat nu met pensioen in een tempo van ongeveer 10.000 per dag. Als gevolg daarvan zullen de uitgaven voor Medicare en de sociale zekerheid vanaf nu snel toenemen. Ondanks de daling van de kosten van de gezondheidszorg per persoon in de afgelopen jaren, zal het trustfonds van Medicare naar verwachting tegen 2029 uitgeput zijn. De verwachte uitputtingsdatum voor het trustfonds van de sociale zekerheid is 2034. Ondertussen bedraagt de staatsschuld momenteel 76% van het BBP. Toen Reagan aantrad, was dat nog maar 25 procent van het BBP. Dit is precies het verkeerde moment om het begrotingstekort te vergroten en dus nog meer te lenen.
WAT BETEKENT DIT?
Als de belastingwet van 1986 een voorbeeld was van hoe fiscale hervormingen moesten worden doorgevoerd en de belastingverlaging van 1981 een voorbeeld van hoe het niet moest, dan is het proces van 2017 een voorbeeld van het minst waardige van de twee precedenten. Ten eerste is het overhaaste proces extreem geweest: het ontbrak volledig aan beraadslaging en tweepartijdigheid. De gebruikelijke hoorzittingen zijn niet gehouden en er is niet eens de schijn opgehouden dat de Democraten bij de onderhandelingen zijn betrokken. In plaats van te streven naar inkomstenneutraliteit, zoals bij de hervorming van 1986 het geval was, zullen de huidige voorstellen het begrotingstekort van de overheid in het komende decennium doen toenemen, in een tijd waarin de vergrijzing van de bevolking een steeds zwaardere fiscale last zal betekenen. Zeker is dat de huidige voorstellen niet alles verkeerd doen. Een verlaging van de vennootschapsbelasting in de VS zou een goed beleid zijn, op voorwaarde dat de gederfde inkomsten kunnen worden gecompenseerd door het wegwerken van achterpoortjes in het bedrijfsleven die de economie toch al beter zouden doen draaien, zoals de aftrek van vennootschapsrente en de gunstige behandeling van overgedragen rente. Maar de wetgeving verlaagt het tarief van de vennootschapsbelasting te veel en beperkt deze aftrekposten te weinig om ook maar in de buurt te komen van het criterium van inkomstenneutraliteit.