Nota del editor: Jeffrey Frankel es el profesor James W. Harpel de Formación de Capital y Crecimiento en la Harvard Kennedy School. Este análisis se publica aquí en colaboración con EconoFact, una publicación económica no partidista.
EL TEMA
El presidente Donald Trump ha invocado la experiencia de las reformas fiscales de la Administración Reagan para promover las actuales propuestas republicanas de reforma fiscal. «Los republicanos y los demócratas se unieron para recortar los impuestos a las familias trabajadoras en 1981, y de nuevo en 1986 para simplificar el código tributario, de modo que todo el mundo pudiera tener un trato justo. El resto, como se dice, es historia», escribió Trump en un reciente editorial de opinión del USA TODAY. Recordar lo que ocurrió en la década de 1980 podría ayudar a arrojar algo de luz sobre los posibles impactos de la legislación fiscal propuesta. Pero los dos enormes proyectos de ley fiscal de los años de Reagan -la Ley de Impuestos para la Recuperación Económica de 1981 y la Ley de Reforma Fiscal de 1986- diferían en casi todos los aspectos. Estas diferencias deben tenerse en cuenta para extraer lecciones para hoy. Además, las condiciones económicas de la década de 1980 -en particular, una elevada tasa de desempleo, un nivel de deuda heredado mucho menor y la edad relativamente joven de la población estadounidense- eran notablemente diferentes de la economía estadounidense actual.
LOS HECHOS:
- La Ley de Impuestos para la Recuperación Económica de 1981, patrocinada por los republicanos Jack Kemp, representante de Nueva York, y William V. Roth Jr, senador de Delaware, introdujo profundos recortes en el impuesto de sociedades y en el de la renta de las personas físicas, y fue seguida de un fuerte aumento del déficit público. La ley incluía una reducción generalizada de los tipos marginales del impuesto sobre la renta en 25 puntos porcentuales, con una reducción del tipo máximo del 70 al 50% y del tipo mínimo del 14 al 11%. La ley también indexó los tramos del impuesto sobre la renta y recortó los impuestos que pagan las empresas. (Véase aquí el historial). Los recortes fiscales fueron seguidos rápidamente por un déficit público creciente, que pasó del 2,8 por ciento del producto nacional bruto en 1980 a un máximo del 6,3 por ciento del PNB en 1983.
- La Casa Blanca, sorprendida por la aceleración del déficit presupuestario resultante de los recortes fiscales de 1981, revirtió bruscamente algunos de ellos al año siguiente, en la Ley de Equidad Tributaria y Responsabilidad Fiscal de 1982. Esta ley elevó los impuestos por encima del 1% del PIB (y, según esa medida, sigue siendo la mayor subida de impuestos desde 1968). No obstante, el déficit presupuestario en los años 1983-86 seguía siendo el doble del porcentaje del PIB que había sido antes de que Reagan asumiera el cargo en medio de las promesas de reducirlo. Pero la subida de impuestos de 1982 fue probablemente suficiente para pagar los intereses de la creciente deuda que se había contraído entretanto. (La relación deuda/PIB había aumentado en 16 puntos porcentuales en 1986 y el tipo de interés superaba el 7 por ciento, por lo que el interés en el que se incurrió fue un poco más del 1,1 por ciento del PIB.)
- La ley de 1986, por el contrario, fue el resultado pensado de un proceso extenso y bipartidista, diseñado para ser neutral en cuanto a los ingresos. El proyecto de ley contó con el patrocinio demócrata de Richard Gephardt en la Cámara de Representantes y de Bill Bradley en el Senado. El tipo impositivo máximo para las personas físicas se redujo aún más, hasta el 38%, en 1987. La reforma simplificó el código fiscal. Se amplió la deducción estándar de los ingresos. Para mantener bajos los tipos marginales del impuesto sobre la renta, se compensó la pérdida de ingresos mediante la eliminación de deducciones, especialmente en el lado de las empresas.
- En 1986, la Administración Reagan optó por hacer frente a la limitación de los ingresos dando prioridad a las familias trabajadoras frente a los recortes del impuesto sobre la renta de las empresas, entre otras cosas mediante la ampliación del crédito fiscal por ingresos del trabajo (EITC). Las reformas del Presidente Reagan al EITC incluían la introducción gradual del crédito más rápidamente a medida que aumentaban los ingresos del trabajador, la ampliación del EITC máximo, la eliminación gradual del crédito más lentamente para que más familias tuvieran derecho a él, y la indexación de estos parámetros a la inflación para evitar la erosión de los beneficios con el tiempo. Como la deducción estándar, la exención personal y el crédito por ingresos del trabajo se ampliaron, esto dio lugar a una reducción de la responsabilidad del impuesto sobre la renta en todos los niveles de ingresos.
- Las propuestas de reforma fiscal de los republicanos en 2017 están haciendo lo contrario. En la versión actual de la propuesta, la restricción presupuestaria (que esta vez consiste en limitar los recortes fiscales a una deuda adicional de 1,5 billones de dólares, acumulada a lo largo de diez años) se cumple permitiendo que los recortes fiscales de los hogares expiren antes de que se cumplan los diez años, mientras que los recortes fiscales de las empresas se hacen permanentes. Los impuestos de las familias que ganan menos de 75.000 dólares en realidad suben de media para el año 2027, en relación con la actualidad, según un informe del Comité Conjunto de Impuestos.
- Es esencial para una buena legislación que el proceso sea deliberado en lugar de apresurado y unilateral, y no sólo para obtener algún apoyo político de los demás o para evitar errores tontos de redacción y consecuencias no deseadas. Las reformas fiscalmente responsables implican necesariamente decisiones difíciles. Sólo suelen funcionar si se ofrece un espíritu general de sacrificio compartido: «Yo renuncio a mi preciado beneficio si tú renuncias al tuyo». Las propuestas fiscales actuales siguen los pasos de 1981, más que los de 1986, en el sentido de que el método de sus patrocinadores para evitar las duras compensaciones es afirmar que los recortes fiscales se pagarán por sí mismos.
- La afirmación es que la reducción de los tipos impositivos estimulará tanto el PIB que la recaudación global se mantendrá igual o incluso aumentará. Cuando uno escucha estas afirmaciones hoy en día, no puede adivinar que el argumento, que fue presentado por los presidentes Reagan y Bush, así como por sus asesores políticos, ha sido rechazado por muchos economistas de la corriente principal, incluidos los asesores económicos de esos dos presidentes. Y lo que es más importante, cuando los recortes fiscales siguieron adelante de todos modos, la teoría fracasó estrepitosamente: Ambas veces, los déficits presupuestarios aumentaron bruscamente.
- Los recortes de impuestos que los republicanos proponen en 2017 aumentarían el déficit presupuestario como lo hicieron los recortes de 1981; pero hay buenas razones para pensar que los efectos a largo plazo en la economía serían mucho peores esta vez. Esto tiene que ver con dos cuestiones de calendario: una cíclica y otra demográfica. Desde el punto de vista cíclico, los recortes fiscales de 1981 entraron en vigor justo cuando se produjo la recesión de 1981-82, un momento en el que un cierto estímulo fiscal a corto plazo resultó útil (véase el gráfico). Hoy ocurre lo contrario: Con una tasa de desempleo del 4,1%, la economía no necesita estímulos adicionales. De hecho, se espera que la Reserva Federal vuelva a subir los tipos de interés en diciembre para evitar el recalentamiento de la economía. La expansión del déficit presupuestario es necesaria cuando la economía es débil y el desempleo es alto (1981 o 2009, como muestra el gráfico), no cuando el desempleo es bajo como hoy.
- En cuanto al calendario demográfico, la generación del baby boom se está jubilando a un ritmo de unos 10.000 al día. Como resultado, los gastos de Medicare y de la seguridad social aumentarán rápidamente de aquí en adelante. A pesar de la disminución de los costes sanitarios por persona en los últimos años, se prevé que el fondo fiduciario de Medicare se agote en 2029. La fecha prevista para el agotamiento del fondo fiduciario de la seguridad social es 2034. Mientras tanto, la deuda nacional en manos del público se sitúa hoy en el 76% del PIB. Cuando Reagan asumió el poder, sólo representaba el 25% del PIB. Este es precisamente el momento equivocado para aumentar el déficit presupuestario y así endeudarse aún más.
¿Qué significa esto?
Si el proyecto de ley de impuestos de 1986 fue un modelo de cómo hacer una reforma fiscal y la rebaja de impuestos de 1981 fue un modelo de cómo no hacerla, el proceso de 2017 emula al menos digno de los dos precedentes. En primer lugar, el proceso apresurado ha sido extremo: carece por completo de la debida deliberación y del bipartidismo. No se han celebrado las audiencias habituales, ni ha habido siquiera la pretensión de incluir a los demócratas en las negociaciones. En lugar de buscar la neutralidad de los ingresos, como hizo la reforma de 1986, las propuestas actuales aumentarán el déficit presupuestario del gobierno durante la próxima década, en un momento en que el envejecimiento de la población supondrá una carga fiscal cada vez mayor. Sin duda, las propuestas actuales no lo hacen todo mal. Reducir el tipo del impuesto de sociedades en EE.UU. sería una buena política, siempre que la pérdida de ingresos pudiera pagarse eliminando lagunas empresariales que, de todos modos, la economía funcionaría mejor sin ellas, como la deducción de los intereses de las empresas y el tratamiento favorable de los intereses transferidos. Pero la legislación reduce demasiado el tipo del impuesto de sociedades y limita demasiado poco estas deducciones para acercarse al criterio de neutralidad de los ingresos.