Wie die GOP-Steuerreform im Vergleich zu den Steuergesetzen der Reagan-Ära abschneidet

Anmerkung der Redaktion: Jeffrey Frankel ist James W. Harpel Professor für Kapitalbildung und Wachstum an der Harvard Kennedy School. Diese Analyse wird hier in Zusammenarbeit mit EconoFact, einer überparteilichen Wirtschaftspublikation, veröffentlicht.

Das Thema

Präsident Donald Trump hat sich auf die Erfahrungen mit den Steuerreformen der Reagan-Regierung berufen, um die aktuellen Steuerreformvorschläge der Republikaner zu propagieren. „Republikaner und Demokraten kamen 1981 zusammen, um die Steuern für hart arbeitende Familien zu senken, und 1986, um das Steuerrecht zu vereinfachen, damit jeder eine faire Chance hat. Der Rest ist, wie man so schön sagt, Geschichte“, schrieb Trump kürzlich in einem Meinungsartikel für USA TODAY. Die Erinnerung an die 1980er Jahre könnte in der Tat dazu beitragen, die möglichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Steuergesetzgebung zu erhellen. Aber die beiden großen Steuergesetze der Reagan-Jahre – der Economic Recovery Tax Act von 1981 und der Tax Reform Act von 1986 – unterschieden sich in fast jeder Hinsicht. Diese Unterschiede müssen berücksichtigt werden, wenn man Lehren für heute ziehen will. Darüber hinaus unterschieden sich die wirtschaftlichen Bedingungen in den 1980er Jahren – insbesondere eine hohe Arbeitslosenquote, eine viel geringere Altverschuldung und das relativ jüngere Alter der amerikanischen Bevölkerung – deutlich von der heutigen US-Wirtschaft.

Die Fakten:

• Der Economic Recovery Tax Act von 1981, der von den Republikanern Jack Kemp, Abgeordneter von New York, und William V. Roth Jr, Senator aus Delaware, brachte tiefe Einschnitte bei den Einkommenssteuern für Unternehmen und Privatpersonen und führte zu einem starken Anstieg des Staatsdefizits. Das Gesetz sah eine generelle Senkung der Grenzsteuersätze um 25 Prozentpunkte vor, wobei der Spitzensteuersatz von 70 auf 50 Prozent und der untere Steuersatz von 14 auf 11 Prozent sank. Außerdem wurden die Einkommenssteuersätze indexiert und die Steuern für Unternehmen gesenkt. (Siehe hier für einen Rückblick). Auf die Steuersenkungen folgte rasch ein gewaltiges Staatsdefizit, das von 2,8 Prozent des Bruttosozialprodukts im Jahr 1980 auf einen Spitzenwert von 6,3 Prozent des BSP im Jahr 1983 anstieg.
• Das Weiße Haus, das von der Beschleunigung des Haushaltsdefizits infolge der Steuersenkungen von 1981 überrascht war, machte einige dieser Maßnahmen im folgenden Jahr mit dem Tax Equity and Fiscal Responsibility Act von 1982 wieder rückgängig. Es führte zu Steuererhöhungen von weit über 1 % des BIP (und ist nach diesem Maßstab immer noch die größte Steuererhöhung seit 1968). Dennoch war das Haushaltsdefizit in den Jahren 1983-86 immer noch doppelt so hoch wie vor Reagans Amtsantritt, als er versprach, es zu verringern. Aber die Steuererhöhung von 1982 reichte wahrscheinlich aus, um die Zinsen für die in der Zwischenzeit gestiegenen Schulden zu zahlen. (Die Schuldenquote war bis 1986 um 16 Prozentpunkte gestiegen, und der Zinssatz lag bei über 7 %, so dass die angefallenen Zinsen etwas mehr als 1,1 % des BIP ausmachten.)
• Das Gesetz von 1986 war dagegen das durchdachte Ergebnis eines langwierigen und parteiübergreifenden Prozesses, der aufkommensneutral sein sollte. Der Gesetzentwurf wurde von den Demokraten unter der Schirmherrschaft von Richard Gephardt im Repräsentantenhaus und Bill Bradley im Senat unterstützt. Der Spitzensteuersatz für natürliche Personen wurde bis 1987 weiter auf 38 % gesenkt. Durch die Reform wurde das Steuerrecht vereinfacht. Sie erweiterte den Standard-Einkommensabzug. Um die Grenzsteuersätze niedrig zu halten, wurden die Einnahmeverluste durch die Streichung von Abzügen, insbesondere auf der Unternehmensseite, ausgeglichen.
• Die Reagan-Regierung entschied sich 1986 dafür, den Einnahmeengpässen dadurch zu begegnen, dass sie arbeitenden Familien Vorrang vor Steuersenkungen für Unternehmen einräumte, unter anderem durch einen erweiterten Earned Income Tax Credit (EITC). Präsident Reagans Reformen des EITC beinhalteten eine schnellere Einführung der Steuergutschrift, wenn das Einkommen eines Arbeitnehmers steigt, eine Ausweitung des Höchstbetrags des EITC, eine langsamere Auszahlung der Steuergutschrift, damit mehr Familien Anspruch darauf haben, und eine Indexierung dieser Parameter an die Inflation, um eine Aushöhlung der Leistungen im Laufe der Zeit zu verhindern. Da der Standardabzug, der persönliche Freibetrag und die Einkommenssteuergutschrift erweitert wurden, führte dies zu einer Verringerung der Einkommenssteuerschuld über alle Einkommensstufen hinweg.



• Die republikanischen Steuerreformvorschläge für 2017 sehen das Gegenteil vor. In der aktuellen Version des Vorschlags wird die Haushaltsbeschränkung (die diesmal darin besteht, die Steuersenkungen auf 1,5 Billionen Dollar zusätzliche Schulden, kumuliert über zehn Jahre, zu begrenzen) dadurch erfüllt, dass die Steuersenkungen für private Haushalte vor Ablauf der zehn Jahre auslaufen, während die Steuersenkungen für Unternehmen dauerhaft gemacht werden. Die Steuern für Familien, die weniger als 75.000 Dollar verdienen, werden laut einem Bericht des Joint Committee on Taxation bis zum Jahr 2027 im Vergleich zu heute im Durchschnitt steigen.
• Für eine gute Gesetzgebung ist es wichtig, dass der Prozess überlegt und nicht überstürzt und einseitig erfolgt, und zwar nicht nur, um eine politische Zustimmung von anderen zu erhalten oder um dumme Formulierungsfehler und unbeabsichtigte Folgen zu vermeiden. Steuerlich verantwortliche Reformen sind zwangsläufig mit harten Entscheidungen verbunden. Sie funktionieren in der Regel nur dann, wenn eine allgemeine Bereitschaft zu gemeinsamen Opfern vorhanden ist: „Ich verzichte auf meinen geschätzten Vorteil, wenn du auf deinen verzichtest“. Die aktuellen Steuervorschläge folgen eher den Spuren von 1981 als von 1986, da die Methode ihrer Befürworter zur Vermeidung harter Kompromisse darin besteht, zu behaupten, dass sich die Steuersenkungen von selbst auszahlen werden.
• Die Behauptung lautet, dass reduzierte Steuersätze das BIP so stark stimulieren werden, dass die Gesamteinnahmen gleich bleiben oder sogar steigen werden. Wenn man diese Behauptungen heute hört, ahnt man nicht, dass dieses Argument, das von den Präsidenten Reagan und Bush sowie ihren politischen Beratern vorgebracht wurde, von vielen etablierten Wirtschaftswissenschaftlern, einschließlich der Wirtschaftsberater dieser beiden Präsidenten, zurückgewiesen wurde. Noch wichtiger ist, dass die Theorie kläglich scheiterte, als die Steuersenkungen trotzdem durchgeführt wurden: Beide Male stiegen die Haushaltsdefizite drastisch an.
• Die Steuersenkungen, die die Republikaner 2017 vorschlagen, würden das Haushaltsdefizit genauso erhöhen wie die Kürzungen von 1981; es gibt jedoch gute Gründe für die Annahme, dass die langfristigen Auswirkungen auf die Wirtschaft dieses Mal viel schlimmer wären. Das hat mit zwei zeitlichen Aspekten zu tun: einem konjunkturellen und einem demografischen. Aus konjunktureller Sicht traten die Steuersenkungen von 1981 genau zu dem Zeitpunkt in Kraft, als die Rezession von 1981-82 einsetzte, eine Zeit, in der kurzfristige fiskalische Anreize sehr nützlich waren (siehe Grafik). Heute ist das Gegenteil der Fall: Bei einer Arbeitslosenquote von 4,1 Prozent braucht die Wirtschaft keine zusätzlichen Anreize. Es wird erwartet, dass die US-Notenbank im Dezember die Zinssätze erneut anheben wird, um eine Überhitzung der Wirtschaft zu verhindern. Eine Ausweitung des Haushaltsdefizits ist erforderlich, wenn die Wirtschaft schwach und die Arbeitslosigkeit hoch ist (1981 oder 2009, wie das Diagramm zeigt), nicht wenn die Arbeitslosigkeit niedrig ist, wie es heute der Fall ist.
• Was das demografische Timing angeht, so geht die Generation der Babyboomer jetzt mit einer Rate von etwa 10.000 pro Tag in den Ruhestand. Infolgedessen werden die Ausgaben für Medicare und die Sozialversicherung von jetzt an rasch ansteigen. Trotz des Rückgangs der Gesundheitskosten pro Person in den letzten Jahren wird der Medicare-Treuhandfonds voraussichtlich bis 2029 erschöpft sein. Der Treuhandfonds der Sozialversicherung wird voraussichtlich im Jahr 2034 erschöpft sein. In der Zwischenzeit beläuft sich die Staatsverschuldung auf 76 % des BIP. Als Reagan sein Amt antrat, betrug sie nur 25 Prozent des BIP. Dies ist genau der falsche Zeitpunkt, um das Haushaltsdefizit zu erhöhen und damit noch mehr Schulden zu machen.

WAS DAS BEDEUTET

Wenn das Steuergesetz von 1986 ein Modell dafür war, wie man eine Steuerreform durchführt, und die Steuersenkung von 1981 ein Modell dafür war, wie man sie nicht durchführt, dann ist der Prozess von 2017 der weniger würdige der beiden Präzedenzfälle. Erstens war der überstürzte Prozess extrem: Es fehlte sowohl an angemessener Beratung als auch an Überparteilichkeit. Die üblichen Anhörungen wurden nicht abgehalten, und es wurde nicht einmal der Anschein erweckt, die Demokraten in die Verhandlungen einzubeziehen. Anstatt wie bei der Reform von 1986 eine Aufkommensneutralität anzustreben, werden die aktuellen Vorschläge das Haushaltsdefizit der Regierung im nächsten Jahrzehnt ausweiten, und das zu einer Zeit, in der eine alternde Bevölkerung eine wachsende fiskalische Belastung darstellen wird. Sicherlich machen die aktuellen Vorschläge nicht alles falsch. Eine Senkung des US-Körperschaftssteuersatzes wäre eine gute Politik, vorausgesetzt, die entgangenen Einnahmen könnten durch die Beseitigung von Schlupflöchern für Unternehmen ausgeglichen werden, ohne die die Wirtschaft ohnehin besser funktionieren würde, wie z. B. der Abzug von Unternehmenszinsen und die bevorzugte Behandlung von Carried Interest. Das Gesetz senkt jedoch den Körperschaftssteuersatz zu stark und schränkt diese Abzüge zu wenig ein, um das Kriterium der Aufkommensneutralität auch nur annähernd zu erfüllen.