Redaktørens note: Jeffrey Frankel er James W. Harpel Professor of Capital Formation and Growth ved Harvard Kennedy School. Denne analyse offentliggøres her i samarbejde med EconoFact, en upartisk økonomisk publikation.
SAGEN
President Donald Trump har påberåbt sig erfaringerne fra Reagan-administrationens skattereformer for at promovere de nuværende republikanske skattereformforslag. “Republikanere og demokrater gik sammen om at sænke skatterne for hårdtarbejdende familier i 1981 og igen i 1986 for at forenkle skattelovgivningen, så alle kunne få en retfærdig behandling. Resten er historie, som man siger”, skrev Trump for nylig i en opinionsartikel i USA TODAY. At minde om, hvad der skete i 1980’erne, kan faktisk være med til at kaste noget lys over de potentielle virkninger af den foreslåede skattelovgivning. Men de to store skattelovforslag i Reagan-årene – Economic Recovery Tax Act of 1981 og Tax Reform Act of 1986 – adskilte sig på næsten alle punkter. Der skal tages hensyn til disse forskelle, hvis man skal drage erfaringer for i dag. Desuden var de økonomiske forhold i 1980’erne – især en høj arbejdsløshed, et langt lavere arveligt gældsniveau og den amerikanske befolknings relativt yngre alder – markant forskellige fra USA’s økonomi i dag.
FAKTIVER:
- The Economic Recovery Tax Act of 1981, sponsoreret af republikanerne Jack Kemp, repræsentant fra New York, og William V. Roth Jr, senator fra Delaware, foretog dybe nedskæringer i både selskabs- og personskatterne og blev efterfulgt af en kraftig stigning i det offentlige underskud. Loven omfattede en generel nedsættelse af de marginale indkomstskattesatser med 25 procentpoint, hvor den højeste sats faldt fra 70 til 50 procent og den laveste sats faldt fra 14 til 11 procent. Loven indekserede også indkomstskatteklasser og reducerede de skatter, der betales af erhvervsselskaber. (Se her for en historik). Skattelettelserne blev hurtigt efterfulgt af et ekspanderende offentligt underskud, der voksede fra 2,8 procent af bruttonationalproduktet i 1980 til et højdepunkt på 6,3 procent af BNI i 1983.
- Det Hvide Hus, der var overrasket over den acceleration i budgetunderskuddet, der fulgte af skattelettelserne i 1981, vendte kraftigt op og ned på nogle af dem det følgende år i Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982 (loven om skattelighed og finanspolitisk ansvarlighed). Den hævede skatterne et godt stykke over 1 procent af BNP (og står efter denne målestok stadig som den største skattestigning siden 1968). Ikke desto mindre var budgetunderskuddet i årene 1983-86 stadig dobbelt så stort som den andel af BNP, som det havde været, før Reagan tiltrådte under løfter om at reducere det. Men skatteforhøjelsen i 1982 var sandsynligvis nok til at betale renterne på den øgede gæld, der var blevet pådraget i mellemtiden. (Gældskvoten i forhold til BNP var steget med 16 procentpoint i 1986, og renten oversteg 7 procent, så de påløbne renter udgjorde lidt over 1,1 procent af BNP.)
- Loven fra 1986 var derimod det gennemtænkte resultat af en langvarig og bi-partisan proces, der var designet til at være indtægtsneutral. Lovforslaget havde demokratisk sponsorat fra Richard Gephardt i Repræsentanternes Hus og Bill Bradley i Senatet. Den højeste skattesats for enkeltpersoner blev yderligere sænket til 38% i 1987. Reformen forenklede skattelovgivningen. Den udvidede standardindkomstfradraget. For at holde de marginale indkomstskattesatser lave indhentede den de tabte indtægter ved at fjerne fradrag, især på virksomhedssiden.
- Reagan-regeringen valgte i 1986 at imødekomme indtægtsbegrænsningen ved at prioritere arbejdende familier frem for indkomstskattelettelser for virksomheder, bl.a. via en udvidet Earned Income Tax Credit (EITC). Præsident Reagans reformer af EITC omfattede en hurtigere indfasning af kreditten, efterhånden som en arbejdstagers indkomst stiger, en udvidelse af den maksimale EITC, en langsommere udfasning af kreditten, så flere familier ville være berettigede, og en indeksering af disse parametre for inflation for at forhindre en udhuling af fordelene over tid. Da standardfradraget, den personlige fritagelse og kreditten for arbejdsindkomst blev udvidet, resulterede dette i en reduktion af indkomstskattepligten på tværs af alle indkomstniveauer.
- De republikanske forslag til skattereform i 2017 gør det modsatte. I den nuværende version af forslaget opfyldes budgetbegrænsningen (som denne gang er at begrænse skattelettelserne til 1,5 billioner dollar ekstra gæld, akkumuleret over ti år) ved at lade husholdningernes skattelettelser udløbe, inden de ti år er gået, mens selskabernes skattelettelser gøres permanente. Skatterne for familier, der tjener under 75.000 dollars, stiger faktisk i gennemsnit inden 2027 i forhold til i dag ifølge en rapport fra Joint Committee on Taxation.
- Det er afgørende for god lovgivning, at processen er velovervejet snarere end forhastet og ensidig, og ikke blot for at få politisk tilslutning fra andre eller for at undgå dumme redaktionsfejl og utilsigtede konsekvenser. Skattemæssigt ansvarlige reformer indebærer nødvendigvis svære valg. De har kun en tendens til at fungere, hvis der er en generel ånd af fælles opofrelse: “Jeg vil give afkald på min elskede fordel, hvis du giver afkald på din”. De nuværende skatteforslag følger i fodsporene på 1981 snarere end 1986, idet deres sponsorers metode til at undgå de svære afvejninger er at hævde, at skattelettelser vil betale sig selv.
- Påstanden er, at nedsatte skattesatser vil stimulere BNP så meget, at de samlede indtægter vil forblive de samme eller endog stige. Når man hører disse påstande i dag, gætter man måske ikke på, at argumentet, som blev fremsat af præsidenterne Reagan og Bush samt af deres politiske rådgivere, er blevet afvist af mange almindelige økonomer, herunder de økonomiske rådgivere for disse to præsidenter. Endnu vigtigere er det, at da skattelettelserne alligevel blev gennemført, mislykkedes teorien på en elendig måde: Begge gange steg budgetunderskuddet kraftigt.
- De skattelettelser, som republikanerne foreslår i 2017, ville øge budgetunderskuddet, ligesom nedskæringerne i 1981 gjorde det; men der er god grund til at tro, at de langsigtede virkninger på økonomien ville være meget værre denne gang. Det har at gøre med to spørgsmål om timing: et konjunkturelt og et demografisk. Konjunkturelt set trådte skattelettelserne i 1981 i kraft, lige da recessionen i 1981-82 ramte, hvilket var et tidspunkt, hvor en kortfristet finanspolitisk stimulans var nyttig (se diagrammet). Det modsatte er tilfældet i dag: Med en arbejdsløshedsprocent på 4,1 % har økonomien ikke brug for yderligere stimulans. Federal Reserve forventes faktisk at hæve renten igen i december for at forhindre en overophedning af økonomien. En udvidelse af budgetunderskuddet er påkrævet, når økonomien er svag og arbejdsløsheden høj (1981 eller 2009, som det fremgår af grafen), ikke når arbejdsløsheden er lav, som den er i dag.
- Hvad angår den demografiske timing, går babyboomgenerationen nu på pension med en hastighed på ca. 10.000 om dagen. Som følge heraf vil Medicare- og socialsikringsudgifterne stige hurtigt herfra og fremover. På trods af den aftagende stigning i sundhedsudgifterne pr. person i de seneste år forventes Medicare-fonden at være opbrugt i 2029. Den forventede udtømningsdato for socialsikringsfonden er 2034. I mellemtiden er den offentlige statsgæld i dag på 76 % af BNP. Den udgjorde kun 25 procent af BNP, da Reagan tiltrådte. Dette er netop det forkerte tidspunkt til at øge budgetunderskuddet og dermed låne endnu mere.
Hvad dette betyder
Hvis skattelovforslaget fra 1986 var en model for, hvordan man gennemfører en skattereform, og skattelettelsen fra 1981 var en model for, hvordan man ikke skal gøre det, efterligner processen i 2017 den mindre værdige af de to fortilfælde. For det første har den forhastede proces været ekstrem: den har fuldstændig manglet både behørig overvejelse og bi-partisanship. Der er ikke blevet afholdt de sædvanlige høringer, og der har heller ikke været det mindste forsøg på at inddrage Demokraterne i forhandlingerne. I stedet for at sigte mod indtægtsneutralitet, som det var tilfældet med 1986-reformen, vil de nuværende forslag øge regeringens budgetunderskud i løbet af det næste årti på et tidspunkt, hvor en aldrende befolkning vil udgøre en voksende finanspolitisk byrde. De nuværende forslag gør ganske vist ikke alting forkert. En nedsættelse af den amerikanske selskabsskat ville være en god politik, forudsat at de tabte indtægter kunne betales ved at fjerne smuthuller i erhvervslivet, som økonomien alligevel ville fungere bedre uden, som f.eks. fradraget for selskabsrenter og den gunstige behandling af overførte renter. Men lovgivningen sænker selskabsskattesatsen for meget og begrænser disse fradrag for lidt til at være i nærheden af at opfylde kriteriet om indtægtsneutralitet.