Szerkesztői megjegyzés: Jeffrey Frankel a Harvard Kennedy School James W. Harpel professzora a tőkeképződés és növekedés területén. Ezt az elemzést az EconoFact nevű pártatlan gazdasági kiadvánnyal együttműködve közöljük.
A TÉMA
Donald Trump elnök a Reagan-kormány adóreformjainak tapasztalataira hivatkozott a jelenlegi republikánus adóreformjavaslatok népszerűsítése érdekében. “A republikánusok és a demokraták 1981-ben összefogtak, hogy csökkentsék a keményen dolgozó családok adóját, majd 1986-ban ismét, hogy egyszerűsítsék az adótörvénykönyvet, hogy mindenki tisztességesen járjon. A többi, ahogy mondani szokták, történelem” – írta Trump a USA TODAY egy nemrégiben megjelent véleménycikkében. Az 1980-as években történtek felidézése valóban segíthet megvilágítani a javasolt adótörvények lehetséges hatásait. De a Reagan-évek két hatalmas adótörvényjavaslata – az 1981-es Economic Recovery Tax Act és az 1986-os adóreformtörvény – szinte minden tekintetben különbözött egymástól. Ezeket a különbségeket figyelembe kell venni ahhoz, hogy levonjuk a tanulságokat napjainkra vonatkozóan. Ráadásul az 1980-as évek gazdasági körülményei – különösen a magas munkanélküliségi ráta, a sokkal alacsonyabb örökölt adósságszint és az amerikai lakosság viszonylag fiatalabb életkora – jelentősen eltértek a mai amerikai gazdaságtól.
A TÉNYEK:
- Az 1981. évi gazdasági fellendülésről szóló adótörvény, amelyet Jack Kemp, New York-i republikánus képviselő és William V. Roth Jr. szponzorált, Delaware szenátora, mélyen csökkentette mind a társasági, mind a személyi jövedelemadót, amit az államháztartási hiány erőteljes növekedése követett. A törvény a jövedelemadó határértékének 25 százalékpontos általános csökkentését tartalmazta, a felső adókulcs 70 százalékról 50 százalékra, az alsó adókulcs pedig 14 százalékról 11 százalékra esett. A törvény emellett indexálta a jövedelemadó-kategóriákat és csökkentette a gazdasági társaságok által fizetett adókat. (Az előzményeket lásd itt). Az adócsökkentéseket gyorsan követte az államháztartási hiány felfutása, amely az 1980-as bruttó nemzeti termék 2,8 százalékáról 1983-ra a GNP 6,3 százalékának csúcsára nőtt.
- A Fehér Ház, meglepődve az 1981-es adócsökkentések következtében felgyorsult költségvetési hiányon, a következő évben, az 1982-es adóegyenlőségi és költségvetési felelősségvállalási törvényben élesen visszafordította azok egy részét. Ez az adóemelés jóval meghaladta a GDP 1 százalékát (és ezen a mércén még mindig a legnagyobb adóemelésnek számít 1968 óta). Ennek ellenére a költségvetési hiány 1983-86-ban még mindig kétszerese volt a GDP-nek, mint Reagan hivatalba lépése előtt, a hiány csökkentésére tett ígéretek közepette. Az 1982-es adóemelés azonban valószínűleg elegendő volt az időközben megnövekedett adósság kamatainak kifizetésére. (Az adósság/GDP arány 1986-ra 16 százalékponttal emelkedett, a kamatláb pedig meghaladta a 7 százalékot, így a felmerült kamat a GDP valamivel több mint 1,1 százalékát tette ki.)
- Az 1986-os törvény ezzel szemben egy hosszas és kétpárti folyamat átgondolt eredménye volt, amelyet bevételsemlegesnek terveztek. A törvényjavaslatot a képviselőházban Richard Gephardt, a szenátusban pedig Bill Bradley demokrata szponzorálta. A magánszemélyek legfelső adókulcsa 1987-re tovább csökkent, 38 százalékra. A reform egyszerűsítette az adótörvénykönyvet. Kiterjesztette az általános jövedelemlevonást. Annak érdekében, hogy a marginális jövedelemadó-kulcsokat alacsonyan tartsa, a kieső bevételt a levonások megszüntetésével pótolta, különösen a vállalati oldalon.
- A Reagan-kormányzat 1986-ban úgy döntött, hogy a bevételi korlátoknak úgy tesz eleget, hogy a dolgozó családokat helyezi előtérbe a vállalati jövedelemadó-csökkentésekkel szemben, többek között egy kibővített jövedelemadó-hitel (Earned Income Tax Credit, EITC) révén. Reagan elnök reformjai az EITC-re vonatkozóan magukban foglalták a hitel gyorsabb fokozatos bevezetését a munkavállaló jövedelmének növekedésével, az EITC maximális összegének kiterjesztését, a hitel lassabb fokozatos megszüntetését, hogy több család legyen jogosult rá, és e paraméterek inflációs indexálását, hogy megakadályozzák a juttatások idővel történő erózióját. Mivel a standard levonás, a személyes mentesség és a jövedelemjóváírás mind bővült, ez a jövedelemadó-kötelezettség csökkenését eredményezte minden jövedelmi szinten.
- A 2017-es republikánus adóreformjavaslatok ennek az ellenkezőjét teszik. A javaslat jelenlegi változatában a költségvetési korlátot (amely ezúttal az adócsökkentéseknek a tíz évre kumulált 1,5 billió dolláros többletadósságra való korlátozása) úgy teljesítik, hogy a háztartások adócsökkentései a tíz év lejárta előtt lejárnak, míg a vállalatok adócsökkentését állandóvá teszik. A 75 000 dollárnál kevesebbet kereső családok adója 2027-re a maihoz képest átlagosan emelkedik, a Joint Committee on Taxation jelentése szerint.
- A jó jogalkotáshoz elengedhetetlen, hogy a folyamat ne kapkodva és egyoldalúan, hanem megfontoltan történjen, és ne csak azért, hogy másoktól politikai támogatást kapjunk, vagy hogy elkerüljük az ostoba szerkesztési hibákat és a nem szándékolt következményeket. A fiskálisan felelős reformok szükségszerűen nehéz döntésekkel járnak. Ezek általában csak akkor működnek, ha a közös áldozatvállalás általános szellemét kínálják fel: “Én lemondok az én dédelgetett előnyömről, ha te is lemondasz a tiédről”. A jelenlegi adójavaslatok inkább 1981, mint 1986 nyomdokaiba lépnek, mivel támogatóik módszere a kemény kompromisszumok elkerülésére az, hogy azt állítják, hogy az adócsökkentések önmagukat fogják megtéríteni.
- Az állítás szerint a csökkentett adókulcsok annyira ösztönzik a GDP-t, hogy az összbevételek változatlanok maradnak, vagy akár emelkednek is. Ha valaki ma ilyen állításokat hall, talán nem is sejti, hogy ezt az érvet, amelyet Reagan és Bush elnökök, valamint politikai tanácsadóik hoztak fel, számos mainstream közgazdász, köztük e két elnök gazdasági tanácsadói is elutasították. Ennél is fontosabb, hogy amikor az adócsökkentések mégis megvalósultak, az elmélet szánalmasan megbukott: Mindkét alkalommal meredeken nőtt a költségvetési hiány.
- A republikánusok által 2017-ben javasolt adócsökkentések ugyanúgy növelnék a költségvetési hiányt, mint az 1981-es csökkentések; de jó okunk van feltételezni, hogy a gazdaságra gyakorolt hosszú távú hatások ezúttal sokkal rosszabbak lennének. Ez két időzítési kérdéssel függ össze: az egyik ciklikus, a másik demográfiai. Ciklikus szempontból az 1981-es adócsökkentések éppen az 1981-82-es recesszió idején léptek életbe, amikor is jól jött némi rövid távú költségvetési ösztönzés (lásd az ábrát). Ma ennek az ellenkezője igaz: A 4,1 százalékos munkanélküliségi ráta mellett a gazdaságnak nincs szüksége további ösztönzőkre. Sőt, a Federal Reserve várhatóan decemberben ismét kamatemelést hajt végre, hogy megakadályozza a gazdaság túlfűtöttségét. A költségvetési hiány bővítésére akkor van szükség, amikor a gazdaság gyenge és a munkanélküliség magas (1981 vagy 2009, ahogy a grafikon mutatja), nem pedig akkor, amikor a munkanélküliség alacsony, mint ma.
- Ami a demográfiai időzítést illeti, a baby boom generáció most körülbelül napi 10 000 fővel vonul nyugdíjba. Ennek következtében a Medicare és a társadalombiztosítási kiadások innentől kezdve gyorsan növekedni fognak. Annak ellenére, hogy az elmúlt években az egy főre jutó egészségügyi költségek lassultak, a Medicare vagyonkezelői alapja az előrejelzések szerint 2029-re kimerül. A társadalombiztosítási alap kimerülésének tervezett időpontja 2034. Eközben az államadósság ma a GDP 76 százalékát teszi ki. Reagan hivatalba lépésekor még csak a GDP 25 százaléka volt. Pontosan ez a rossz időpont a költségvetési hiány növelésére, és így még több hitel felvételére.
MIT IS TÖRTÉNT
Ha az 1986-os adótörvényjavaslat volt a modell arra, hogyan kell végrehajtani a költségvetési reformot, és az 1981-es adócsökkentés volt a modell arra, hogyan nem szabad végrehajtani, a 2017-es folyamat a két precedens közül a kevésbé méltó példát követi. Először is, a siettetett folyamat szélsőséges volt: teljesen hiányzott belőle a kellő megfontoltság és a kétpártiság. A szokásos meghallgatásokat nem tartották meg, és még csak a látszatát sem tették annak, hogy a demokratákat bevonják a tárgyalásokba. Ahelyett, hogy a bevételsemlegességre törekednének, mint az 1986-os reform tette, a jelenlegi javaslatok a következő évtizedben növelni fogják a kormány költségvetési hiányát, egy olyan időszakban, amikor a népesség elöregedése egyre nagyobb költségvetési terhet jelent. Az biztos, hogy a jelenlegi javaslatok nem rontanak el mindent. Az amerikai társaságiadó-kulcs csökkentése jó politika lenne, feltéve, hogy a kieső bevételt olyan üzleti kiskapuk megszüntetésével lehetne pótolni, amelyek nélkül a gazdaság amúgy is jobban működne, mint például a társasági kamatlevonás és az átvitt kamatok kedvezményes kezelése. A jogszabály azonban túlságosan csökkenti a társasági adókulcsot, és túlságosan kevéssé korlátozza ezeket a levonásokat ahhoz, hogy a bevételsemlegesség kritériumának akár csak a közelében is megfeleljen.