Uwaga redaktora: Jeffrey Frankel jest profesorem James W. Harpel Professor of Capital Formation and Growth w Harvard Kennedy School. Ta analiza jest publikowana tutaj we współpracy z EconoFact, bezpartyjną publikacją ekonomiczną.
THE ISSUE
Prezydent Donald Trump powołał się na doświadczenia reform podatkowych administracji Reagana, aby promować obecne republikańskie propozycje reformy podatkowej. „Republikanie i Demokraci zjednoczyli się, aby obniżyć podatki dla ciężko pracujących rodzin w 1981 roku, a następnie ponownie w 1986 roku, aby uprościć kodeks podatkowy, aby każdy mógł dostać sprawiedliwy szok. Reszta, jak to się mówi, jest historią” – napisał Trump w niedawnym artykule redakcyjnym USA TODAY. Przypomnienie tego, co wydarzyło się w latach 80. może rzeczywiście pomóc rzucić nieco światła na potencjalne skutki proponowanych przepisów podatkowych. Jednak dwa wielkie projekty ustaw podatkowych z czasów Reagana – Economic Recovery Tax Act z 1981 r. i Tax Reform Act z 1986 r. – różniły się niemal pod każdym względem. Różnice te muszą być wzięte pod uwagę, aby wyciągnąć wnioski na dziś. Ponadto warunki ekonomiczne w latach osiemdziesiątych – zwłaszcza wysoka stopa bezrobocia, znacznie niższy odziedziczony poziom zadłużenia i stosunkowo młodszy wiek amerykańskiej populacji – wyraźnie różniły się od dzisiejszej gospodarki Stanów Zjednoczonych.
THE FACTS:
- The Economic Recovery Tax Act of 1981, sponsorowany przez republikanów Jacka Kempa, reprezentanta Nowego Jorku, i Williama V. Rotha Jr, Senator z Delaware, dokonał głębokich cięć zarówno w podatkach dochodowych od osób prawnych, jak i fizycznych, po czym nastąpił gwałtowny wzrost deficytu budżetowego. Ustawa zawierała ogólną obniżkę krańcowych stawek podatku dochodowego o 25 punktów procentowych, przy czym najwyższa stawka spadła z 70 do 50 procent, a najniższa z 14 do 11 procent. Ustawa dokonała również indeksacji przedziałów podatku dochodowego i obniżyła podatki płacone przez korporacje biznesowe. (Zobacz tutaj, aby zapoznać się z historią). Po obniżkach podatków nastąpił szybko rosnący deficyt budżetowy, który wzrósł z 2,8 procent produktu narodowego brutto w 1980 roku do 6,3 procent PNB w 1983 roku.
- Biały Dom, zaskoczony przyspieszeniem deficytu budżetowego wynikającego z obniżek podatków w 1981 roku, gwałtownie odwrócił niektóre z nich w następnym roku, w ustawie o równości podatkowej i odpowiedzialności fiskalnej z 1982 roku. Podniosła ona podatki znacznie powyżej 1 procent PKB (i według tej miary jest to największa podwyżka podatków od 1968 roku). Mimo to deficyt budżetowy w latach 1983-86 był nadal dwukrotnie wyższy niż przed objęciem urzędu przez Reagana, który obiecywał jego redukcję. Ale podwyżka podatków w 1982 roku prawdopodobnie wystarczyła na spłatę odsetek od zwiększonego w międzyczasie długu. (Stosunek długu do PKB wzrósł do 1986 roku o 16 punktów procentowych, a stopa procentowa przekroczyła 7 procent, więc odsetki, które zostały zaciągnięte, wyniosły nieco ponad 1,1 procent PKB)
- Ustawa z 1986 roku, dla kontrastu, była przemyślanym rezultatem przedłużonego i dwupartyjnego procesu, zaprojektowanym jako neutralny pod względem dochodów. Ustawa miała demokratycznych sponsorów w postaci Richarda Gephardta w Izbie Reprezentantów i Billa Bradleya w Senacie. Najwyższa stawka podatkowa dla osób fizycznych została obniżona do 38 procent do 1987 roku. Reforma uprościła kodeks podatkowy. Rozszerzyła standardowe odliczenie od dochodu. Aby utrzymać marginalne stawki podatku dochodowego na niskim poziomie, wyrównała utracone dochody poprzez wyeliminowanie odliczeń, szczególnie po stronie korporacji.
- Administracja Reagana w 1986 r. postanowiła sprostać ograniczeniu dochodów poprzez nadanie priorytetu rodzinom pracującym nad cięciami podatku dochodowego od osób prawnych, w tym poprzez rozszerzony Earned Income Tax Credit (EITC). Reformy prezydenta Reagana w EITC obejmowały stopniowe zwiększanie kredytu szybciej, gdy wzrastają dochody pracownika, rozszerzenie maksymalnego EITC, stopniowe zmniejszanie kredytu wolniej, aby więcej rodzin mogło się kwalifikować, oraz indeksowanie tych parametrów o inflację, aby zapobiec erozji korzyści w czasie. Ponieważ standardowe odliczenie, zwolnienie osobiste i earned income credit wszystkie zostały rozszerzone, spowodowało to zmniejszenie zobowiązań z tytułu podatku dochodowego na wszystkich poziomach dochodów.
- Republikańskie propozycje reformy podatkowej w 2017 r. robią coś odwrotnego. W obecnej wersji propozycji, ograniczenie budżetowe (które tym razem polega na ograniczeniu cięć podatkowych do 1,5 biliona dolarów dodatkowego długu, skumulowanego w ciągu dziesięciu lat) jest spełnione poprzez umożliwienie gospodarstwom domowym wygaśnięcia cięć podatkowych przed upływem dziesięciu lat, podczas gdy cięcia podatkowe dla korporacji są utrzymywane na stałe. Podatki od rodzin zarabiających mniej niż $75,000 faktycznie idą w górę średnio do roku 2027, w stosunku do dnia dzisiejszego, zgodnie z raportem Joint Committee on Taxation.
- Istotne dla dobrego ustawodawstwa jest to, że proces jest celowy, a nie pospieszny i jednostronny, a nie tylko po to, aby uzyskać trochę politycznego buy-in od innych lub uniknąć głupich błędów redakcyjnych i niezamierzonych konsekwencji. Odpowiedzialne fiskalnie reformy z konieczności wiążą się z trudnymi wyborami. Są one skuteczne tylko wtedy, gdy panuje ogólny duch wspólnego poświęcenia: „Zrezygnuję z moich cennych korzyści, jeśli ty zrezygnujesz ze swoich”. Obecne propozycje podatkowe idą raczej w ślady roku 1981 niż 1986, ponieważ metodą ich sponsorów na uniknięcie trudnych kompromisów jest twierdzenie, że obniżki podatków zwrócą się same.
- Twierdzi się, że obniżone stawki podatkowe tak bardzo pobudzą PKB, że ogólne wpływy pozostaną na tym samym poziomie lub nawet wzrosną. Kiedy ktoś słyszy dziś takie twierdzenia, może nie domyślać się, że argument ten, wysuwany przez prezydentów Reagana i Busha oraz ich doradców politycznych, został odrzucony przez wielu ekonomistów głównego nurtu, w tym doradców ekonomicznych tych dwóch prezydentów. Co ważniejsze, kiedy obniżki podatków i tak się odbyły, teoria ta poniosła sromotną klęskę: W obu przypadkach deficyty budżetowe gwałtownie wzrosły.
- Cięcia podatkowe, które Republikanie proponują w 2017 roku, podniosłyby deficyt budżetowy tak samo, jak cięcia z 1981 roku; ale istnieją dobre powody, by sądzić, że długoterminowe skutki dla gospodarki byłyby tym razem znacznie gorsze. Ma to związek z dwiema kwestiami czasowymi: jedną cykliczną, a drugą demograficzną. Pod względem cyklicznym, obniżki podatków w 1981 r. weszły w życie dokładnie w momencie uderzenia recesji w latach 1981-82, czyli w czasie, gdy przydał się krótkoterminowy bodziec fiskalny (patrz wykres). Obecnie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną: Przy stopie bezrobocia wynoszącej 4,1 proc. gospodarka nie potrzebuje dodatkowych bodźców. W rzeczywistości oczekuje się, że w grudniu Rezerwa Federalna ponownie podniesie stopy procentowe, aby zapobiec przegrzaniu gospodarki. Rozszerzenie deficytu budżetowego jest wymagane, gdy gospodarka jest słaba, a bezrobocie wysokie (1981 lub 2009, jak pokazuje wykres), a nie gdy bezrobocie jest niskie, jak to ma miejsce dzisiaj.
- Jeśli chodzi o czas demograficzny, pokolenie wyżu demograficznego przechodzi obecnie na emeryturę w tempie około 10 000 dziennie. W rezultacie wydatki na Medicare i ubezpieczenia społeczne będą od tej pory szybko rosły. Pomimo spowolnienia kosztów opieki zdrowotnej na osobę w ostatnich latach, przewiduje się, że fundusz powierniczy Medicare zostanie wyczerpany do 2029 roku. Przewidywana data wyczerpania funduszu powierniczego ubezpieczeń społecznych to 2034 rok. Tymczasem dług publiczny wynosi dziś 76 procent PKB. Kiedy Reagan obejmował urząd, wynosił on tylko 25 procent PKB. Jest to dokładnie zły moment na zwiększenie deficytu budżetowego, a więc na jeszcze większe pożyczki.
CO TO ZNACZY
Jeśli ustawa podatkowa z 1986 roku była wzorem tego, jak przeprowadzić reformę fiskalną, a obniżka podatków z 1981 roku była wzorem tego, jak tego nie robić, to proces z 2017 roku naśladuje mniej godny z tych dwóch precedensów. Po pierwsze, pośpieszny proces był ekstremalny: całkowicie pozbawiony zarówno należytej deliberacji, jak i dwupartyjności. Nie przeprowadzono zwyczajowych przesłuchań, ani nawet nie udawano, że włącza się Demokratów do negocjacji. Zamiast dążyć do neutralności dochodów, jak to miało miejsce w przypadku reformy z 1986 roku, obecne propozycje zwiększą deficyt budżetowy rządu w ciągu następnej dekady, w czasie, gdy starzejące się społeczeństwo będzie stanowiło coraz większe obciążenie fiskalne. Z pewnością nie wszystko w obecnych propozycjach jest złe. Obniżenie stawki amerykańskiego podatku dochodowego od osób prawnych byłoby dobrą polityką, pod warunkiem, że utracone dochody zostałyby pokryte poprzez wyeliminowanie luk prawnych w biznesie, bez których gospodarka i tak funkcjonowałaby lepiej, takich jak odliczenia z tytułu odsetek od osób prawnych i uprzywilejowane traktowanie przeniesionych odsetek. Jednak przepisy zbyt mocno obniżają stawkę podatku dochodowego od osób prawnych i zbyt słabo ograniczają te odliczenia, aby spełnić kryterium neutralności dochodów.
.