Nota do editor: Jeffrey Frankel é o Professor James W. Harpel de Formação e Crescimento de Capital na Harvard Kennedy School. Esta análise está sendo publicada aqui em colaboração com EconoFact, uma publicação econômica não partidária.
O ISSUE
O Presidente Donald Trump invocou a experiência das reformas fiscais da administração Reagan para promover as atuais propostas de reforma tributária republicana. “Republicanos e Democratas se uniram para cortar impostos para famílias trabalhadoras em 1981, e novamente em 1986 para simplificar o código tributário, para que todos pudessem obter um abalo justo. O resto, como eles dizem, é história”, escreveu Trump em um recente editorial de opinião dos EUA HOJE. Recordar o que aconteceu na década de 1980 pode de facto ajudar a lançar alguma luz sobre os potenciais impactos da legislação fiscal proposta. Mas as duas enormes leis fiscais durante os anos Reagan – a Lei do Imposto de Recuperação Económica de 1981 e a Lei da Reforma Fiscal de 1986 – diferiram em quase todos os aspectos. Essas diferenças devem ser levadas em conta para se tirar lições para os dias de hoje. Além disso, as condições econômicas dos anos 80 – particularmente uma alta taxa de desemprego, um nível de endividamento herdado muito mais baixo e a idade relativamente mais jovem da população americana – eram marcadamente diferentes da economia americana de hoje.
FATOS:
- A Lei do Imposto de Recuperação Econômica de 1981, patrocinada pelos republicanos Jack Kemp, Representante de Nova York, e William V. Roth Jr., Senador de Delaware, fez cortes profundos nos impostos de renda de empresas e pessoas físicas e foi seguido por um forte aumento no déficit do governo. A lei incluiu uma redução generalizada das taxas marginais de imposto de renda em 25 pontos percentuais, com a taxa máxima caindo de 70 para 50 por cento e a taxa mínima caindo de 14 para 11 por cento. A lei também indexou os escalões de imposto de renda e aparou os impostos pagos pelas corporações comerciais. (Veja aqui um histórico). Os cortes de impostos foram rapidamente seguidos por um déficit do governo, que cresceu de 2,8% do produto nacional bruto em 1980 para um pico de 6,3% do PIB em 1983.
- A Casa Branca, surpreendida com a aceleração do déficit orçamentário que resultou dos cortes de impostos de 1981, reverteu drasticamente alguns deles no ano seguinte, na Lei de Equidade Fiscal e Responsabilidade Fiscal de 1982. Aumentou os impostos bem acima de 1% do PIB (e por essa medida ainda se mantém como o maior aumento fiscal desde 1968). No entanto, o défice orçamental nos anos 1983-86 era ainda o dobro da percentagem do PIB que tinha sido antes da tomada de posse de Reagan, em meio a promessas de redução do mesmo. Mas o aumento dos impostos em 1982 foi provavelmente suficiente para pagar os juros sobre o aumento da dívida que entretanto tinha sido incorrida. (A relação dívida/PIB tinha aumentado 16 pontos percentuais até 1986 e a taxa de juros ultrapassou 7 por cento, de modo que os juros incorridos foram um pouco mais de 1,1 por cento do PIB.)
- A lei de 1986, ao contrário, foi o resultado de um processo bipartidário e prolongado, concebido para ser neutro em termos de receitas. O projeto teve o patrocínio democrata de Richard Gephardt na Câmara dos Deputados e Bill Bradley no Senado. A taxa máxima de imposto para pessoas físicas foi reduzida ainda mais para 38% até 1987. A reforma simplificou o código fiscal. Expandiu a dedução padrão de renda. A fim de manter as taxas marginais de imposto de renda baixas, compensou a receita perdida com a eliminação das deduções, particularmente do lado corporativo.
- A Administração Reagan, em 1986, optou por atender à restrição de receita, priorizando as famílias trabalhadoras em detrimento das reduções do imposto de renda corporativo, inclusive por meio de um Crédito de Imposto de Renda de Renda de Renda (EITC) expandido. As reformas do Presidente Reagan ao EITC incluíram um phasing no crédito mais rápido à medida que a renda de um trabalhador aumenta, expandindo o EITC máximo, diminuindo o crédito mais lentamente para que mais famílias fossem elegíveis, e indexando esses parâmetros para a inflação para evitar a erosão dos benefícios ao longo do tempo. Como a dedução padrão, a isenção pessoal e o crédito de renda ganhava foram todos expandidos, isso resultou em uma redução da obrigação do imposto de renda em todos os níveis de renda.
- As propostas de reforma fiscal republicana em 2017 estão fazendo o contrário. Na versão atual da proposta, a restrição orçamentária (que desta vez é limitar os cortes fiscais a US$ 1,5 trilhão de dívida adicional, acumulada em dez anos) é cumprida, permitindo que os cortes fiscais das famílias expirem antes dos dez anos, enquanto os cortes fiscais das corporações se tornam permanentes. Os impostos sobre as famílias que ganham menos de $75.000, na verdade, aumentam em média até o ano 2027, em relação a hoje, de acordo com um relatório do Comitê Conjunto de Tributação.
- É essencial para uma boa legislação que o processo seja deliberado em vez de apressado e unilateral, e não apenas para obter a adesão política de outros ou para evitar erros de redação bobos e conseqüências não intencionais. Reformas fiscalmente responsáveis envolvem necessariamente escolhas difíceis. Elas tendem a funcionar apenas se for oferecido um espírito geral de sacrifício compartilhado: “Desistirei do meu estimado benefício se você desistir do seu.” As actuais propostas fiscais seguem os passos de 1981, em vez de 1986, na medida em que o método dos seus patrocinadores para evitar as duras compensações é alegar que os cortes fiscais se pagarão a si próprios.
- A alegação é que as taxas reduzidas de impostos estimularão tanto o PIB que as receitas globais permanecerão as mesmas ou mesmo aumentarão. Quando se ouve estas alegações hoje, pode-se não adivinhar que o argumento, que foi feito pelos presidentes Reagan e Bush, bem como pelos seus conselheiros políticos, tenha sido rejeitado por muitos economistas de peso, incluindo os conselheiros económicos desses dois presidentes. Mais importante ainda, quando os cortes fiscais foram para a frente, a teoria falhou miseravelmente: Em ambas as vezes, os défices orçamentais aumentaram acentuadamente.
- Os cortes fiscais que os republicanos estão a propor em 2017 aumentariam o défice orçamental como os cortes de 1981; mas há boas razões para pensar que os efeitos a longo prazo sobre a economia seriam muito piores desta vez. Isso tem a ver com duas questões de timing: uma cíclica e outra demográfica. Ciclicamente, os cortes fiscais de 1981 entraram em vigor no momento em que a recessão de 1981-82 foi atingida, um momento em que algum estímulo fiscal de curto prazo veio a calhar (ver gráfico). O contrário é verdade hoje em dia: Com uma taxa de desemprego de 4,1%, a economia não precisa de estímulos adicionais. De fato, espera-se que a Reserva Federal aumente novamente as taxas de juros em dezembro para evitar o superaquecimento da economia. A expansão do défice orçamental é necessária quando a economia está fraca e o desemprego está elevado (1981 ou 2009, como mostra o gráfico), não quando o desemprego está baixo como está hoje.
- Quanto ao momento demográfico, a geração do baby boom está agora a reformar-se a uma taxa de cerca de 10.000 por dia. Como resultado, os gastos com Medicare e com a previdência social irão aumentar rapidamente a partir daqui. Apesar do abrandamento dos custos de saúde por pessoa nos últimos anos, prevê-se que o fundo fiduciário Medicare se esgote até 2029. A data prevista para o esgotamento do fundo da previdência social é 2034. Enquanto isso, a dívida nacional do público é hoje de 76% do PIB. Era apenas 25% do PIB quando Reagan tomou posse. Este é precisamente o momento errado para aumentar o déficit orçamentário e assim pedir ainda mais emprestado.
COMO ESTE MEANS
Se a lei fiscal de 1986 foi um modelo de como fazer a reforma fiscal e o corte fiscal de 1981 foi um modelo de como não fazê-lo, o processo de 2017 emula o menos digno dos dois precedentes. Em primeiro lugar, o processo apressado tem sido extremo: totalmente ausente tanto na devida deliberação como no bipartidarismo. Não se realizaram as audiências habituais, nem sequer houve a pretensão de incluir os democratas nas negociações. Em vez de visar a neutralidade das receitas, como fez a reforma de 1986, as actuais propostas vão expandir o défice orçamental do governo na próxima década, numa altura em que uma população envelhecida vai colocar uma carga fiscal crescente. Para ter certeza, as propostas atuais não erram tudo. Reduzir a alíquota do imposto de renda das empresas americanas seria uma boa política, desde que a receita perdida pudesse ser paga eliminando as brechas de negócios que a economia funcionaria melhor sem isso, como a dedução dos juros corporativos e o tratamento favorecido dos juros transportados. Mas a legislação reduz demasiado a taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas e limita estas deduções demasiado pouco para chegar perto do cumprimento do critério de neutralidade da receita.