Toimittajan huomautus: Jeffrey Frankel on pääomanmuodostuksen ja kasvun James W. Harpel -professori Harvardin Kennedy Schoolissa. Tämä analyysi julkaistaan täällä yhteistyössä EconoFactin kanssa, joka on puolueeton talousjulkaisu.
ASIA
Presidentti Donald Trump on vedonnut Reaganin hallinnon verouudistuksista saatuihin kokemuksiin edistääkseen nykyisiä republikaanien verouudistusehdotuksia. ”Republikaanit ja demokraatit leikkasivat yhdessä veroja ahkerille perheille vuonna 1981 ja uudelleen vuonna 1986 yksinkertaistaakseen verolainsäädäntöä, jotta kaikki saisivat oikeudenmukaisen kohtelun. Loppu, kuten sanotaan, on historiaa”, Trump kirjoitti tuoreessa USA TODAYn mielipidekirjoituksessa. Muisteleminen siitä, mitä 1980-luvulla tapahtui, voisi todellakin auttaa valaisemaan ehdotetun verolainsäädännön mahdollisia vaikutuksia. Mutta Reaganin vuosien kaksi valtavaa verolakia – Economic Recovery Tax Act vuodelta 1981 ja Tax Reform Act vuodelta 1986 – erosivat toisistaan lähes kaikilta osin. Nämä erot on otettava huomioon, jotta voidaan tehdä johtopäätöksiä tätä päivää varten. Lisäksi 1980-luvun taloudelliset olosuhteet – erityisesti korkea työttömyysaste, paljon alhaisempi peritty velkaantumisaste ja amerikkalaisen väestön suhteellisen nuorempi ikä – poikkesivat huomattavasti Yhdysvaltojen nykyisestä taloudesta.
TIEDOT:
- Vuoden 1981 talouden elvytysverolakia (Economic Recovery Tax Act of 1981) sponsoroivat republikaanit Jack Kemp, New Yorkin edustaja, ja William V. Roth Jr, Delawaren senaattori, teki syviä leikkauksia sekä yritys- että henkilöveroihin, ja sitä seurasi julkisen talouden alijäämän jyrkkä kasvu. Lakiin sisältyi tuloverojen marginaaliverokantojen yleinen alentaminen 25 prosenttiyksiköllä, jolloin ylin verokanta laski 70 prosentista 50 prosenttiin ja alin verokanta laski 14 prosentista 11 prosenttiin. Laissa indeksoitiin myös tuloveroluokkia ja leikattiin yritysten maksamia veroja. (Katso historiikki täältä). Veronalennuksia seurasi nopeasti paisuva julkisen talouden alijäämä, joka kasvoi vuoden 1980 2,8 prosentista bruttokansantuotteesta huippuunsa 6,3 prosenttiin bruttokansantuotteesta vuoteen 1983 mennessä.
- Valkoinen talo, joka oli yllättynyt vuoden 1981 veronalennuksista johtuvasta julkisen talouden alijäämän kiihtymisestä, peruutti osan veronalennuksista jyrkästi seuraavana vuonna vuoden 1982 veronmukaisuus- ja finanssipoliittista vastuuvelvollisuutta koskevassa laissa (Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982). Se nosti veroja reilusti yli yhden prosentin suhteessa BKT:hen (ja on tällä mittarilla edelleen suurin veronkorotus sitten vuoden 1968). Tästä huolimatta julkisen talouden alijäämä oli vuosina 1983-86 edelleen kaksinkertainen suhteessa BKT:hen verrattuna siihen, mitä se oli ollut ennen Reaganin virkaanastumista, kun hän oli luvannut vähentää alijäämää. Vuoden 1982 veronkorotus riitti kuitenkin todennäköisesti maksamaan sillä välin syntyneen kasvaneen velan korot. (Velan suhde BKT:hen oli noussut 16 prosenttiyksikköä vuoteen 1986 mennessä, ja korko oli yli 7 prosenttia, joten syntyneet korot olivat hieman yli 1,1 prosenttia BKT:stä.)
- Vuoden 1986 laki oli sitä vastoin pitkällisen ja puoluerajat ylittävän prosessin harkittu tulos, ja se suunniteltiin tuloneutraaliksi. Lakiehdotusta tukivat demokraattien Richard Gephardt edustajainhuoneessa ja Bill Bradley senaatissa. Yksityishenkilöiden korkeinta verokantaa alennettiin edelleen 38 prosenttiin vuoteen 1987 mennessä. Uudistuksella yksinkertaistettiin verolainsäädäntöä. Se laajensi vakiotulovähennystä. Jotta marginaaliveroasteet saatiin pidettyä alhaisina, menetetyt tulot korvattiin poistamalla vähennyksiä erityisesti yrityspuolelta.
- Reaganin hallinto päätti vuonna 1986 vastata tulorajoitukseen asettamalla työssäkäyvät perheet etusijalle yritysten tuloveronalennusten sijasta muun muassa laajennetun ansiotulojen verohyvityksen (Earned Income Tax Credit, EITC) avulla. Presidentti Reaganin EITC:hen tekemiin uudistuksiin kuului hyvityksen asteittainen käyttöönotto nopeammin työntekijän tulojen kasvaessa, EITC:n enimmäismäärän laajentaminen, hyvityksen asteittainen lakkauttaminen hitaammin, jotta useammat perheet olisivat oikeutettuja hyvitykseen, ja näiden muuttujien indeksointi inflaation mukaan, jotta estettäisiin etuuksien rapautuminen ajan myötä. Koska vakiovähennystä, henkilökohtaista vapautusta ja ansiotulohyvitystä laajennettiin, tämä johti tuloverovelvollisuuden alenemiseen kaikilla tulotasoilla.
- Republikaanien verouudistusehdotukset vuonna 2017 tekevät päinvastoin. Ehdotuksen nykyisessä versiossa budjettirajoitus (joka tällä kertaa on rajoittaa veronalennukset 1,5 biljoonan dollarin lisävelkaan kumuloituna kymmenen vuoden aikana) täytetään sallimalla kotitalouksien veronalennusten raukeaminen ennen kymmenen vuoden päättymistä, kun taas yritysten veronalennuksista tehdään pysyviä. Joint Committee on Taxationin raportin mukaan alle 75 000 dollaria ansaitsevien perheiden verot nousevat keskimäärin vuoteen 2027 mennessä nykyiseen verrattuna.
- Hyvälle lainsäädännölle on olennaista, että prosessi on harkittu eikä hätiköity ja yksipuolinen, eikä vain siksi, että saataisiin poliittista hyväksyntää muilta tahoilta tai vältettäisiin hölmöjä muotoiluvirheitä ja tahattomia seurauksia. Fiskaalisesti vastuulliset uudistukset edellyttävät välttämättä vaikeita valintoja. Niillä on taipumus toimia vain, jos tarjotaan yleistä yhteisten uhrausten henkeä: ”Minä luovun arvostamastani edusta, jos sinä luovut omastasi”. Nykyiset veroehdotukset noudattavat pikemminkin vuoden 1981 kuin vuoden 1986 jalanjälkiä siinä mielessä, että niiden rahoittajien keino välttää kovat kompromissit on väittää, että veronalennukset maksavat itsensä takaisin.
- Väitetään, että alennetut verokannat stimuloivat BKT:tä niin paljon, että kokonaistulot pysyvät ennallaan tai jopa kasvavat. Kun nykyään kuulee tällaisia väitteitä, ei ehkä arvaa, että monet valtavirran taloustieteilijät, myös näiden kahden presidentin talousneuvonantajat, ovat hylänneet väitteen, jonka esittivät presidentit Reagan ja Bush sekä heidän poliittiset neuvonantajansa. Vielä tärkeämpää on se, että kun veronalennukset kuitenkin toteutettiin, teoria epäonnistui surkeasti: Molemmilla kerroilla budjettialijäämät kasvoivat jyrkästi.
- Republikaanien vuonna 2017 ehdottamat veronalennukset kasvattaisivat budjettialijäämää, kuten vuoden 1981 leikkauksetkin tekivät; mutta on hyvä syy uskoa, että pitkän aikavälin vaikutukset talouteen olisivat tällä kertaa paljon pahemmat. Tämä liittyy kahteen ajoituskysymykseen: toinen on suhdannekohtainen ja toinen demografinen. Suhdannekohtaisesti vuoden 1981 veronalennukset tulivat voimaan juuri kun vuosien 1981-82 taantuma iski, jolloin lyhyen aikavälin finanssipoliittiset elvytystoimet tulivat tarpeeseen (ks. kaavio). Nykyään tilanne on päinvastainen: Kun työttömyysaste on 4,1 prosenttia, talous ei tarvitse lisäpuhtia. Yhdysvaltain keskuspankin odotetaankin nostavan korkoja jälleen joulukuussa estääkseen talouden ylikuumenemisen. Budjettialijäämän laajentaminen on tarpeen silloin, kun talous on heikko ja työttömyys korkea (1981 tai 2009, kuten kaavio osoittaa), ei silloin, kun työttömyys on alhainen, kuten nyt.
- Mitä tulee demografiseen ajoitukseen, baby boom -sukupolvi on nyt jäämässä eläkkeelle noin 10 000:n päivävauhdilla. Tämän seurauksena Medicaren ja sosiaaliturvan menot kasvavat tästä eteenpäin nopeasti. Vaikka terveydenhuoltokustannukset henkeä kohti ovat viime vuosina hidastuneet, Medicare-rahaston ennustetaan tyhjenevän vuoteen 2029 mennessä. Sosiaaliturvarahaston ennustettu tyhjenemispäivä on 2034. Samaan aikaan julkinen velka on tällä hetkellä 76 prosenttia BKT:stä. Se oli vain 25 prosenttia BKT:sta, kun Reagan astui virkaansa. Nyt on juuri väärä aika kasvattaa budjettialijäämää ja siten ottaa vielä enemmän lainaa.
MITÄ TÄMÄ MERKITSEE
Jos vuoden 1986 verolakiehdotus oli malliesimerkki siitä, miten finanssipoliittinen uudistus tehdään, ja vuoden 1981 veronkevennys oli malliesimerkki siitä, miten sitä ei tehdä, niin vuoden 2017 prosessi mukailee näistä kahdesta ennakkotapauksesta sitä, joka ei ole yhtä arvokas. Ensinnäkin kiirehditty prosessi on ollut äärimmäinen: siitä puuttuu täysin sekä asianmukainen harkinta että kaksipuolisuus. Tavanomaisia kuulemisia ei ole järjestetty, eikä demokraatteja ole edes teeskennelty otettavan mukaan neuvotteluihin. Sen sijaan, että pyrittäisiin tuloneutraaliuteen, kuten vuoden 1986 uudistuksessa tehtiin, nykyiset ehdotukset kasvattavat julkisen talouden alijäämää seuraavan vuosikymmenen aikana aikana, jolloin väestön ikääntyminen aiheuttaa yhä suuremman julkisen talouden taakan. Nykyisissä ehdotuksissa ei tosin ole kaikki väärin. Yhdysvaltojen yhtiöverokannan alentaminen olisi hyvää politiikkaa edellyttäen, että menetetyt tulot voitaisiin korvata poistamalla yritysten porsaanreikiä, joita ilman talous toimisi joka tapauksessa paremmin, kuten yhtiöiden korkovähennys ja siirrettyjen korkojen suosiva kohtelu. Lainsäädäntö kuitenkin alentaa yhtiöverokantaa liian paljon ja rajoittaa näitä vähennyksiä liian vähän, jotta tuloneutraaliuden kriteeri täyttyisi lähellekään.