Redaktörens anmärkning: Jeffrey Frankel är James W. Harpel-professor i kapitalbildning och tillväxt vid Harvard Kennedy School. Den här analysen publiceras här i samarbete med EconoFact, en opartisk ekonomisk publikation.
SYSTEMET
President Donald Trump har åberopat erfarenheterna från Reaganadministrationens skattereformer för att främja de aktuella republikanska skattereformförslagen. ”Republikaner och demokrater gick samman för att sänka skatterna för hårt arbetande familjer 1981, och återigen 1986 för att förenkla skattelagstiftningen, så att alla kunde få en rättvis behandling. Resten, som de säger, är historia”, skrev Trump nyligen i en debattartikel i USA TODAY. Att påminna om vad som hände på 1980-talet kan verkligen bidra till att kasta lite ljus över de potentiella effekterna av föreslagen skattelagstiftning. Men de två stora skatteförslagen under Reaganåren – Economic Recovery Tax Act från 1981 och Tax Reform Act från 1986 – skilde sig åt i nästan alla avseenden. Dessa skillnader måste beaktas för att man ska kunna dra lärdomar för idag. Dessutom var de ekonomiska förhållandena på 1980-talet – särskilt en hög arbetslöshet, en mycket lägre nedärvd skuldnivå och den amerikanska befolkningens relativt sett yngre ålder – markant annorlunda än dagens amerikanska ekonomi.
FAKTA:
- The Economic Recovery Tax Act of 1981, som sponsrades av republikanerna Jack Kemp, representant från New York, och William V. Roth Jr, Senator från Delaware, gjorde djupa sänkningar av både företags- och inkomstskatterna och följdes av en kraftig ökning av det offentliga underskottet. Lagen innehöll en generell sänkning av de marginella inkomstskattesatserna med 25 procentenheter, där den högsta skattesatsen sjönk från 70 till 50 procent och den lägsta skattesatsen sjönk från 14 till 11 procent. Lagen innebar också en indexering av inkomstskatteklasser och en sänkning av de skatter som betalas av företag. (Se här för en historik). Skattesänkningarna följdes snabbt av ett växande offentligt underskott, som ökade från 2,8 procent av bruttonationalprodukten 1980 till en toppnotering på 6,3 procent av BNP 1983.
- Vita huset, som var förvånat över det accelererande budgetunderskottet till följd av 1981 års skattesänkningar, ändrade kraftigt en del av dem året därpå, i lagen om skattemässig jämlikhet och skattemässigt ansvar (Tax Equity and Fiscal Responsibility Act) från 1982. Den höjde skatterna långt över 1 procent av BNP (och är enligt det måttet fortfarande den största skattehöjningen sedan 1968). Trots detta var budgetunderskottet under åren 1983-86 fortfarande dubbelt så stort som den andel av BNP som det hade varit innan Reagan tillträdde under löften om att minska det. Men 1982 års skattehöjning var förmodligen tillräcklig för att betala räntan på den ökade skuld som hade uppstått under tiden. (Skuldkvoten hade ökat med 16 procentenheter 1986 och räntan översteg 7 procent, så den ränta som uppstod var drygt 1,1 procent av BNP.)
- Lagen från 1986 var däremot det genomtänkta resultatet av en utdragen och tvåpartistisk process, utformad för att vara intäktsneutral. Lagförslaget hade demokratiskt stöd från Richard Gephardt i representanthuset och Bill Bradley i senaten. Den högsta skattesatsen för privatpersoner sänktes ytterligare till 38 procent 1987. Reformen förenklade skattelagstiftningen. Den utökade standardinkomstavdraget. För att hålla de marginella inkomstskattesatserna låga kompenserades de förlorade intäkterna genom att avskaffa avdrag, särskilt på företagssidan.
- Reaganadministrationen valde 1986 att möta intäktsbegränsningen genom att prioritera arbetande familjer framför inkomstskattesänkningar på företagssidan, bland annat genom en utökad Earned Income Tax Credit (EITC). President Reagans reformer av EITC omfattade en snabbare infasning av krediten när en arbetstagares inkomst ökar, en utökning av den maximala EITC, en långsammare utfasning av krediten så att fler familjer skulle vara berättigade och en indexering av dessa parametrar för inflationen för att förhindra att förmånerna urholkas med tiden. Eftersom standardavdraget, det personliga undantaget och krediten för förvärvsinkomster alla utökades resulterade detta i en minskning av inkomstskatteskulden på alla inkomstnivåer.
- De republikanska skattereformförslagen 2017 gör det omvända. I den nuvarande versionen av förslaget uppfylls budgetrestriktionen (som denna gång är att begränsa skattesänkningarna till 1,5 biljoner dollar i ytterligare skuld, ackumulerat över tio år) genom att hushållens skattesänkningar tillåts upphöra att gälla innan de tio åren är slut, medan företagens skattesänkningar görs permanenta. Skatterna för familjer som tjänar mindre än 75 000 dollar ökar faktiskt i genomsnitt fram till år 2027, jämfört med i dag, enligt en rapport från Joint Committee on Taxation.
- Det är viktigt för en bra lagstiftning att processen är medveten snarare än brådskande och ensidig, och inte bara för att få ett visst politiskt stöd från andra eller för att undvika dumma skrivfel och oavsiktliga konsekvenser. Skattemässigt ansvarsfulla reformer innebär med nödvändighet svåra val. De tenderar att fungera endast om en allmän anda av gemensamma uppoffringar erbjuds: ”Jag ger upp min uppskattade förmån om du ger upp din”. De nuvarande skatteförslagen följer i fotspåren av 1981, snarare än 1986, eftersom deras sponsorers metod för att undvika de svåra avvägningarna är att hävda att skattesänkningar kommer att betala sig själva.
- Påståendet är att sänkta skattesatser kommer att stimulera BNP så mycket att de totala intäkterna kommer att förbli oförändrade eller till och med öka. När man hör dessa påståenden i dag anar man kanske inte att argumentet, som framfördes av presidenterna Reagan och Bush samt av deras politiska rådgivare, har förkastats av många vanliga ekonomer, inklusive de ekonomiska rådgivarna till dessa två presidenter. Ännu viktigare är att teorin misslyckades kapitalt när skattesänkningarna ändå genomfördes: Båda gångerna ökade budgetunderskotten kraftigt.
- De skattesänkningar som republikanerna föreslår 2017 skulle öka budgetunderskottet på samma sätt som 1981 års skattesänkningar gjorde, men det finns goda skäl att tro att de långsiktiga effekterna på ekonomin skulle bli mycket värre den här gången. Det har att göra med två tidsfrågor: en cyklisk och en demografisk. Konjunkturellt sett trädde 1981 års skattesänkningar i kraft precis när recessionen 1981-82 slog till, en tid då en viss kortsiktig skattestimulans kom väl till pass (se diagrammet). Det motsatta gäller i dag: Med en arbetslöshet på 4,1 procent behöver ekonomin inte ytterligare stimulans. Federal Reserve förväntas faktiskt höja räntan igen i december för att förhindra att ekonomin överhettas. En utökning av budgetunderskottet krävs när ekonomin är svag och arbetslösheten hög (1981 eller 2009, som diagrammet visar), inte när arbetslösheten är låg som i dag.
- När det gäller den demografiska tidpunkten går nu babyboomgenerationen i pension i en takt av cirka 10 000 per dag. Som ett resultat av detta kommer utgifterna för Medicare och socialförsäkringar att öka snabbt från och med nu. Trots att sjukvårdskostnaderna per person har avtagit under de senaste åren beräknas Medicare trust fund vara tömd 2029. Det beräknade datumet för utarmning av socialförsäkringsfonden är 2034. Samtidigt uppgår den offentliga statsskulden i dag till 76 procent av BNP. Den var endast 25 procent av BNP när Reagan tillträdde. Detta är exakt fel tidpunkt för att öka budgetunderskottet och därmed låna ännu mer.
Vad detta betyder
Om 1986 års skattelag var en modell för hur man gör en skattereform och 1981 års skattesänkning var en modell för hur man inte ska göra det, efterliknar 2017 års process den mindre värdiga av de två prejudikaten. För det första har den brådskande processen varit extrem: den saknar helt och hållet både vederbörligt övervägande och tvåpartistiskt samarbete. De vanliga utfrågningarna har inte hållits, och det har inte heller funnits ens ett sken av att inkludera demokraterna i förhandlingarna. I stället för att sträva efter intäktsneutralitet, som 1986 års reform gjorde, kommer de nuvarande förslagen att öka regeringens budgetunderskott under det kommande decenniet, vid en tidpunkt då en åldrande befolkning kommer att utgöra en växande skattebörda. De nuvarande förslagen gör förvisso inte allting fel. Att sänka den amerikanska bolagsskattesatsen skulle vara bra politik, förutsatt att de förlorade intäkterna kan betalas genom att avskaffa kryphål för företag som ekonomin ändå skulle fungera bättre utan, t.ex. avdraget för bolagsräntor och den gynnsamma behandlingen av carried interest. Men lagstiftningen sänker bolagsskattesatsen för mycket och begränsar dessa avdrag för lite för att ens komma i närheten av att uppfylla kriteriet om intäktsneutralitet.