Note de la rédaction : Jeffrey Frankel est le professeur James W. Harpel de la formation du capital et de la croissance à la Harvard Kennedy School. Cette analyse est publiée ici en collaboration avec EconoFact, une publication économique non partisane.
L’ENJEU
Le président Donald Trump a invoqué l’expérience des réformes fiscales de l’administration Reagan pour promouvoir les propositions actuelles de réforme fiscale républicaine. « Les républicains et les démocrates se sont réunis pour réduire les impôts des familles qui travaillent dur en 1981, et à nouveau en 1986 pour simplifier le code des impôts, afin que tout le monde puisse bénéficier d’un traitement équitable. Le reste, comme on dit, appartient à l’histoire », a écrit M. Trump dans un récent éditorial du USA TODAY. Se souvenir de ce qui s’est passé dans les années 1980 pourrait en effet aider à éclairer les impacts potentiels de la législation fiscale proposée. Mais les deux énormes projets de loi fiscale des années Reagan – l’Economic Recovery Tax Act de 1981 et le Tax Reform Act de 1986 – différaient à presque tous les égards. Il faut tenir compte de ces différences pour tirer des leçons pour aujourd’hui. En outre, les conditions économiques des années 1980 – notamment un taux de chômage élevé, un niveau d’endettement hérité beaucoup plus faible et l’âge relativement jeune de la population américaine – étaient nettement différentes de l’économie américaine d’aujourd’hui.
Les faits :
- L’Economic Recovery Tax Act de 1981, parrainé par les républicains Jack Kemp, représentant de New York, et William V. Roth Jr, sénateur du Delaware, a procédé à des réductions importantes de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu des particuliers et a été suivie d’une forte augmentation du déficit public. La loi prévoyait une baisse générale des taux marginaux d’imposition sur le revenu de 25 points de pourcentage, le taux supérieur passant de 70 à 50 % et le taux inférieur de 14 à 11 %. La loi a également indexé les tranches d’imposition sur le revenu et réduit les impôts payés par les sociétés commerciales. (Voir ici pour un historique). Les réductions d’impôts ont été rapidement suivies d’un gonflement du déficit public, qui est passé de 2,8 pour cent du produit national brut en 1980 à un pic de 6,3 pour cent du PNB en 1983.
- La Maison Blanche, surprise par l’accélération du déficit budgétaire qui a résulté des réductions d’impôts de 1981, a fortement inversé certaines d’entre elles l’année suivante, dans la loi sur l’équité fiscale et la responsabilité fiscale de 1982. Cette loi a augmenté les impôts bien au-delà de 1 % du PIB (et, selon cette mesure, elle reste la plus importante augmentation d’impôts depuis 1968). Néanmoins, le déficit budgétaire des années 1983-1986 représentait toujours deux fois la part du PIB qu’il représentait avant l’arrivée au pouvoir de Reagan, qui avait promis de le réduire. Mais l’augmentation des impôts de 1982 a probablement suffi à payer les intérêts de la dette accrue qui avait été contractée entre-temps. (Le ratio dette/PIB avait augmenté de 16 points de pourcentage en 1986 et le taux d’intérêt dépassait 7 %, de sorte que les intérêts encourus représentaient un peu plus de 1,1 % du PIB.)
- La loi de 1986, en revanche, était le résultat réfléchi d’un processus prolongé et bipartisan, conçu pour être neutre en termes de recettes. Le projet de loi bénéficiait du parrainage démocrate de Richard Gephardt à la Chambre des représentants et de Bill Bradley au Sénat. Le taux d’imposition le plus élevé pour les particuliers a encore été abaissé à 38 % en 1987. La réforme a simplifié le code des impôts. Elle élargit la déduction standard des revenus. Afin de maintenir les taux marginaux d’imposition sur le revenu à un niveau bas, elle a compensé le manque à gagner en éliminant les déductions, en particulier du côté des entreprises.
- En 1986, l’administration Reagan a choisi de répondre à la contrainte de revenu en donnant la priorité aux familles qui travaillent plutôt qu’aux réductions d’impôt sur le revenu des entreprises, notamment par le biais d’un crédit d’impôt sur le revenu gagné (EITC) élargi. Les réformes du président Reagan concernant l’EITC comprenaient l’introduction progressive du crédit plus rapidement à mesure que le revenu d’un travailleur augmentait, l’augmentation du montant maximal de l’EITC, la suppression progressive du crédit plus lentement afin que davantage de familles puissent y avoir droit, et l’indexation de ces paramètres sur l’inflation afin d’éviter l’érosion des avantages au fil du temps. Comme la déduction standard, l’exemption personnelle et le crédit sur le revenu gagné ont tous été élargis, cela a entraîné une réduction de l’impôt sur le revenu pour tous les niveaux de revenu.
- Les propositions républicaines de réforme fiscale en 2017 font l’inverse. Dans la version actuelle de la proposition, la contrainte budgétaire (qui consiste cette fois à limiter les réductions d’impôts à 1 500 milliards de dollars de dette supplémentaire, cumulés sur dix ans) est respectée en permettant aux réductions d’impôts des ménages d’expirer avant la fin des dix ans, tandis que les réductions d’impôts des entreprises sont rendues permanentes. Les impôts des familles gagnant moins de 75 000 dollars augmentent en fait en moyenne d’ici 2027, par rapport à aujourd’hui, selon un rapport du Joint Committee on Taxation.
- Il est essentiel pour une bonne législation que le processus soit délibéré plutôt que précipité et unilatéral, et pas seulement pour obtenir une certaine adhésion politique des autres ou pour éviter des erreurs de rédaction stupides et des conséquences involontaires. Les réformes fiscalement responsables impliquent nécessairement des choix difficiles. Elles n’ont tendance à fonctionner que si un esprit général de sacrifice partagé est proposé : « Je renoncerai à mon avantage le plus cher si vous renoncez au vôtre ». Les propositions fiscales actuelles suivent les traces de 1981, plutôt que celles de 1986, en ce sens que la méthode de leurs promoteurs pour éviter les compromis difficiles consiste à prétendre que les réductions d’impôts s’autofinanceront.
- L’affirmation est que les taux d’imposition réduits stimuleront tellement le PIB que les recettes globales resteront les mêmes, voire augmenteront. Quand on entend ces affirmations aujourd’hui, on ne devine pas que cet argument, qui a été avancé par les présidents Reagan et Bush ainsi que par leurs conseillers politiques, a été rejeté par de nombreux économistes classiques, y compris les conseillers économiques de ces deux présidents. Plus important encore, lorsque les réductions d’impôts ont quand même eu lieu, la théorie a échoué lamentablement : Les deux fois, les déficits budgétaires ont fortement augmenté.
- Les réductions d’impôts que les républicains proposent en 2017 augmenteraient le déficit budgétaire comme l’ont fait les réductions de 1981 ; mais il y a de bonnes raisons de penser que les effets à long terme sur l’économie seraient bien pires cette fois-ci. Cela est lié à deux questions de calendrier : l’une cyclique et l’autre démographique. D’un point de vue cyclique, les réductions d’impôts de 1981 sont entrées en vigueur au moment où la récession de 1981-1982 frappait, une période où un stimulus fiscal à court terme s’est avéré utile (voir graphique). Le contraire est vrai aujourd’hui : Avec un taux de chômage de 4,1 %, l’économie n’a pas besoin de mesures de relance supplémentaires. La Réserve fédérale devrait d’ailleurs relever à nouveau les taux d’intérêt en décembre pour éviter une surchauffe de l’économie. L’expansion du déficit budgétaire est appelée lorsque l’économie est faible et le chômage élevé (1981 ou 2009, comme le montre le graphique), et non lorsque le chômage est faible comme c’est le cas aujourd’hui.
- Quant au timing démographique, la génération du baby-boom prend maintenant sa retraite au rythme d’environ 10 000 par jour. Par conséquent, les dépenses de Medicare et de sécurité sociale vont augmenter rapidement à partir de maintenant. Malgré le ralentissement des coûts des soins de santé par personne au cours des dernières années, le fonds fiduciaire de Medicare devrait être épuisé d’ici 2029. La date prévue pour l’épuisement du fonds de la sécurité sociale est 2034. Entre-temps, la dette nationale détenue par le public représente aujourd’hui 76 % du PIB. Elle ne représentait que 25 % du PIB lorsque Reagan a pris ses fonctions. C’est précisément le mauvais moment pour augmenter le déficit budgétaire et donc emprunter encore plus.
Ce que cela signifie
Si la loi fiscale de 1986 était un modèle de la façon de faire une réforme fiscale et la réduction d’impôt de 1981 était un modèle de la façon de ne pas le faire, le processus de 2017 émule le moins digne des deux précédents. Tout d’abord, le processus précipité a été extrême : il a manqué totalement de délibération et de bipartisme. Les auditions habituelles n’ont pas eu lieu, et il n’y a même pas eu la prétention d’inclure les démocrates dans les négociations. Au lieu de viser la neutralité des recettes, comme l’a fait la réforme de 1986, les propositions actuelles creuseront le déficit budgétaire du gouvernement au cours de la prochaine décennie, à un moment où le vieillissement de la population imposera un fardeau fiscal croissant. Certes, les propositions actuelles ne font pas tout faux. Réduire le taux d’imposition des sociétés américaines serait une bonne politique, à condition que la perte de revenus puisse être compensée par l’élimination des échappatoires commerciales dont l’économie se passerait mieux de toute façon, comme la déduction des intérêts des sociétés et le traitement privilégié des intérêts reportés. Mais la législation réduit trop le taux d’imposition des sociétés et limite trop peu ces déductions pour satisfaire au critère de neutralité des recettes.